荆州市人民政府办公室转发市财政局关于荆州市商业银行财政监管工作细则的通知
湖北省荆州市人民政府办公室
荆州市人民政府办公室转发市财政局关于荆州市商业银行财政监管工作细则的通知
荆政办发〔2008〕1号
市政府有关部门：
市财政局制定的《荆州市商业银行财政监管工作细则》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年一月一日
荆州市商业银行财政监管工作细则
（市财政局 2007年12月20日）
第一条 为规范荆州市商业银行（以下简称市商行）的财务行为，加强对市商行的财务监管，努力实现市商行国有资产的保值增值，根据国务院《国有重点金融机构监事会暂行条例》和财政部关于金融企业管理的相关规定，参照中央管理国有控股企业的作法，结合我市具体情况，制定本细则。
第二条 市财政局是市政府对市商行履行国有资产监管和财务监管职责的主管机关，受市政府委托向市商行派驻监事会。监事会以财务监督为核心，依据相关法律、行政法规和财政部的有关规定，对市商行的财务活动及董事、行长等主要负责人的经营管理行为及时进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动，依法行使下列职权：
（一）检查市商行贯彻执行国家有关金融、经济的法律、行政法规和规章制度的情况。
（二）检查、验证市商行财务情况。
（三）检查市商行的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资金营运等情况。
（四）检查市商行的董事、行长等主要负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。
（五）指导市商行的内部审计、稽核监察等内部监督部门的工作，市商行内部监督部门应当协助监事会履行监督检查职责。
市商行应接受、支持、配合监事会的工作，并提供工作方便。
第三条 市财政局对市商行国有资产负责以下监管工作：
（一）市商行国有资产的清产核资、资本金权属界定和产权登记。
（二）市商行国有资产评估、产权转让和划转管理。
（三）依据经会计师事务所审计的企业年度财务报告，在全面分析年度内国有资本增减变动因素的基础上，按照统一政策、分级管理的原则，对市商行国有资本保值增值结果进行确认。市商行应当如实编制年度财务会计报告，认真分析和核实年度内国有资本增减变化的各项因素，真实反映国有资本运营结果，并按期将企业国有资本保值增值数据、情况说明（包括国有资本保值增值完成情况及与上年度确认结果的对比分析、客观增减因素说明、年初数据调整口径的说明、分析指标大幅波动或者异常变动的说明，以及其他需要报告的情况）和客观增减因素相关证明材料（包括有关部门的文件等）及时报送市财政局。
（四）组织实施市商行国有资本经营绩效考核评价，管理国有资本经营收益。
（五）统计、汇总和分析市商行国有资产状况。
第四条 市财政局负责制定市商行高管人员年度薪酬考核办法，负责行级高管人员绩效考核的认定工作。
第五条 市财政局履行下列财务管理职责：
（一）监督市商行执行《金融企业财务规则》以及其他的财务管理规定，指导、督促市商行建立健全内部财务管理制度。
（二）指导、督促市商行建立健全财务风险控制体系，监测其财务风险及营运状况，监督其财务行为。
（三）加强市商行财务信息管理，实施金融企业财务评价。
（四）监督市商行接受社会审计和资产评估。
（五）制定并实施促进市商行改革和发展的财政、财务政策，组织其财务管理人员的业务培训。
（六）履行法律、行政法规规定的其他财务管理职责。
第六条 市财政局在对市商行财务监管中，负责以下具体工作：
（一）建立集中统一的财务监管体制。市财政局负责市商行的财务监管工作。市商行应统一执行财政部门颁发的财务制度和规定。对未经财政部门同意，其他部门擅自制定的有关财务制度和规定一律停止执行。
（二）市商行统一执行地方金融机构财政登记制度。要求户数齐全，数据资料真实准确。
（三）建立重要财务事项的财政备案和审批制度。市商行要严格履行财务制度中要求备案或审批的重要财务事项，及时报市财政局备案或审批。
（四）建立财务计划申报和审批制度。市商行应以法人为单位，在每年3月底前向市财政局报送财务计划，同时应报送信贷资金计划表。市财政局对报送的财务计划要进行认真审查，尽快作出批复。批复内容主要包括业务费用(或业务管理费用率)、实现利润、固定资产和在建工程(含购买土地使用权形成的无形资产)构建规模、呆帐准备金提取和坏帐核销计划等计划指标。
（五）建立财务报告和审批制度。市商行要按照财政部门的有关规定编制财务报告，并定期向市财政局报送。财务报告包括财务报表和财务情况说明书。企业年度财务决算报告应于年度终了后的次年4月底前连同中国注册会计师的查帐报告一并报送市财政局，市财政局要尽快作出批复。
（六）认真执行费用专户管理办法。为加强对各项费用支出总量控制，建立健全费用支出与经济效益有机结合的管理机制，防止费用支出挤占信贷和营运资金，市商行必须单独设立“费用存款专户”，由市商行财务部门集中统一管理。市财政局以金融企业法人为单位统一核定费用指标，统一考核。市商行应于每年3月底以前，向市财政局上报当年费用指标计划，市财政局应予4月底以前批复。市商行在市财政局核定的费用率或费用总额内，分别核定分支机构和市行本级以及直属机构的费用率或费用额计划，不得超额分配。
（七）加强固定资产经营性租赁收入的管理。经有关部门批准从事固定资产经营性租赁业务的，取得的租赁收入要计入当期损益，列营业外收入，严禁冲减费用和滞留帐外。
（八）加强市商行贷款抵债资产的管理。市商行要健全抵债资产管理制度，控制接受抵债资产的范围，严格接受标准。市商行接受的抵债资产原则上不准自用，必须组织拍卖变现，特殊情况需自用的，应专项申报，并视同于新购固定资产，必须有固定资产购建指标，办理相应的固定资产购建审批手续。
（九）建立和完善内部财务制度。市商行要根据国家现行的有关规定，制定和完善包括行长、财务负责人以及财务部门和其他职能部门在内的企业内部财务监督管理责任制。
（十）加强对市商行日常财务活动的监督和检查。监督检查的重点是：
1.财务处理和会计核算程序是否符合财政部有关财务制度以及其他有关规定。
2.呆帐准备金、坏帐准备金、投资风险准备金等的提取是否符合财务制度的有关规定。
3.应收、应付利息计算方法是否正确，金额是否准确。要严格按照财务制度规定，确定逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款。呆滞贷款和呆帐贷款的应收利息不计入当期损益，实际收到的利息收入计入当期损益。
4.对外投资是否合法。对外投资是否有科学的可行性研究报告，是否建立有严格的审查和决策程序，重大投资项目是否报经董事会审批。
5.是否建立有资金调度控制制度,确保资金调度的安全。
6.经营活动中的各项支出是否按节约精简的原则合理安排。是否严格执行《金融企业财务规则》规定的成本范围和费用开支标准，准确核算成本费用，建立健全内部成本控制制度。严禁少计少摊成本或乱挤乱进成本。特别是对市商行集中采购活动实施监督检查，主要内容包括：
（1）集中采购活动是否符合有关法律、法规和规章的规定。
（2）是否采取化整为零方式将需集中采购的项目进行零星采购。
（3）集中采购评审委员会的产生方式和决策程序是否符合规定。
（4）有关集中采购事项是否按规定报送主管财政机关备案或审核。
（5）购置固定资产规模是否控制在主管财政机关确定的购置指标之内。
（6）应当检查的其他内容。
7.是否规范资产处置。对固定资产、流动资产盘亏、毁损、报废等净损失、被盗损失以及财产盘亏等，是否建立有严格的鉴定和审批制度。
8.是否依法进行利润分配。在进行税后利润分配时,董事会应当考虑本企业呆帐等不良资产的实际情况,在进行正常税后利润分配之前，对实际呆帐超过呆帐准备金部分,原则上应当补提呆帐准备金后再予以分配。
第七条 市商行有下列情形之一的，由市财政局责令限期改正，或者予以通报批评：
（一）不按规定提交设立、变更文件的。
（二）财务风险控制未达到规定要求的。
（三）筹集和运用资金不符合规定要求的。
（四）不按规定开设和管理资金账户的。
（五）资产管理不符合规定，形成账外资产的。
（六）不按规定列支经营成本、费用的。
（七）不按规定确认经营收益的。
（八）不按规定计提减值准备、提留准备金、分配利润的。
（九）不按规定处理财政资金、国有资源的。
（十）不按规定顺序清偿债务、处理财产的。
（十一）不按规定处理职工社会保险费、经济补偿金的。
（十二）其他违反金融企业财务管理有关规定的。
第八条 市商行有下列情形之一的，由市财政局责令限期改正，并对企业及其负责人和其他直接责任人员给予警告：
（一）不按照规定建立内部财务管理制度的。
（二）内部财务管理制度明显与国家法律、法规和统一的财务管理规章制度相抵触，且不按市财政局要求修改的。
（三）不按照规定提供财务信息的。
（四）拒绝、阻扰依法实施的财务监督的。
第九条 市财政局在依法实施国有资产和财务监督中，对市商行违反国家财务管理有关规定的行为，可按国务院《财政违法行为处罚处分条例》进行处理。对不属于本部门职责范围的事项，应当依法移送相关管理部门。
第十条 市财政局在依法实施国有资产和财务监督过程中，要严格执行有关规定，不得干预企业的自主权，不得泄漏企业的商业机密，不得以任何方式向企业索要费用和报酬。
第十一条 本细则自发布之日起施行。以前发布的有关管理规定与本细则内容有抵触的，以本细则为准。本细则由市财政局负责解释。
市场推进型法治
——我国法治化的正确选择
王仁高
（山东莱阳农学院 265200）
【摘要】随着社会主义市场经济体制的发展，实行法治是我国社会发展的必然趋势。人民群众是我国法治的主体。我国法治化模式应该以市场经济为载体，以观念培育为重点。党和国家应该通过积极推进市场经济体制的完善，宣传法治社会的价值观念，制定权利本位的法律和进行制约权力为核心的制度创新，促进法治社会的早日实现。
【关键词】法治化 政府 市场经济 人民群众
我国法治的动力问题，是法学界在讨论法治模式选择问题所关注的焦点。对这一问题的不同回答，就形成了不同的法治模式选择。目前，我国法学界认为法治化的基本动力来源于两个方面：一是政府（有的学者称国家），一是社会（有的学者称民众）；其前进的方式 亦有两种：一是推进 ，一是演进。①这样就形成三种占主导性的观点：
其一，有的学者认为，中国法治只能是政府推进，选择强制的法治模式，即由国家强制实行法治，“借助于国家强制力量推行法治，以期克服法治化进程中的动力不足问题；通过 实行法治的赶超发展，以期节省时间，在较短时间内完成法治化进程：通过精密的尽可能周全的设计与操作谋划，以期避免和降低法治化过程可能出现的社会代价。”②这种观点强调国家在法治中的主导地位，认为中国目前还处在法治转变的历史过程中，法治建设主要还是一种政府推进型的法治，其前景在很大程度上取决于政府对法治目标和实现步骤的战略设计和思考，取决于国家对近期行动计划与长远目标行动的统筹谋划和适时合理推进的结果。
其二，有的学者认为，法治建设只能依靠社会的演进。其理由主要是，“人的理性认识和判断能力的局限性，决定了人们不可能按预先设定的计划去构建完备的法治秩序。法治和整个进程一样，在相当程度上是一个自发演进的过程。”③这种观点认为，中国法治现代化的实现是一个渐进的历史过程，作为一种制度的现代化不可能靠“变法”或移植来建立，而必须依靠中国人民的实践，利用本土资源，重视社会活动中形成的习惯、惯例和传统。
其三，有的学者认为，中国法治应该走政府推进型与社会推进型相结合的道路，以政府推进法治的改革为主导，辅之以社会民间自然生成的具有现代法治精神的制度、规范和力量。
以上三种观点各有其立论的角度和强调的重点。政府推进型法治主要从法律制度变迁的角度，强调法治的紧迫性。社会演进型法治则从法治观念的确立和法制的民众基础的角度，强调法治的渐进性，而第三种观点则取折衷主义态度，但倾向于政府推进型。
在对法治化模式进行探讨时，有一点需要明确，法治模式的选择，是对法治发展规律的揭示，而不是从主观愿望出发人为地创造一种模式强加给社会。只有正确地认识法治发展的基本规律，才能引导我国法治建设朝着健康的方向发展，使我国以最短的时间和最少的代价实现法治社会。
在构建我国法治模式时，首先应搞清我国实现法治的基本动因。因为只有回答了为什么会选择法治，才能搞清我国法治的动力是什么？按照法学界目前比较一致的意见，我国法治从二十世纪初算起已有百年历史，但我国真正开始由法治代替人治，则是二十世纪70年代末开始的。其基本的动因，从政治上说是对文革时期由人“治”造成的混乱和灾难的拨乱反正，从经济上说是实行市场经济和扩大对外开放的需要。可以说，政治上的自我反思是党和政府主动选择法治的直接动因。十一届三中全会前，邓小平同志在中共中央工作会议上讲话指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种创伤法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”④这实际上是宣布了我党以法治代替人治的决心。而市场经济的推动作用，则是政府选择法治的又一动因。党的十四大在确立社会主义市场经济体制的同时，把加强法制建设作为一项关系全局的工作任务，指出：“加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”⑤随着实践的深入和认识的深化，“市场经济是法治经济”的观念，越来越成为全党和全国人民的基本共识。要坚定不移地推行社会主义市场经济，就必须坚定不移地实行法治。
从以上分析我们可以得出这样的结论：在我国法治模式中，除了政府和人民群众这两个纬度外，我们还应该引入社会主义市场经济这一纬度。在政府、人民、社会主义市场经济这三维空间中，社会主义市场经济作为我国现时代社会生产力发展的基本方向，代表社会发展的客观必然的趋势，是实现法治的客观推动力量。政府是实现法治的组织者和领导者，而人民群众则是法治的实践者和实现法治的基础力量。社会主义市场经济的客观趋势是通过人民群众的实践得以实现的，而人民群众则是在政府的组织和领导下从事社会实践的，同时，政府又是在人民群众的约束下行动和决策的。
基于以上分析，我认为，我国法治化的模式，应该是在社会主义市场经济的推动下，通过政府的组织和引导，促进法治价值在人民群众中的确立，使人民群众对实行法治的必要性有清醒的认识和透彻的了解，通过人民群众与政府在市场体制下的良性互动，促进法律制度的完善和法治的确立。在这一模式中，市场经济是一种客观的、不以人的意志为转移的推动力量，它确保我国法治之路已经不可逆转，是对政府和人民群众都产生决定性作用的力量，因此，可以把这种法治化的模式称为“市场推进型”。
在这一模式中，市场经济、人民群众、政府分别发挥着不同的功能。
（一）社会主义市场经济体制的确立，决定了法治社会是我国社会发展的必然趋势，这是不以人的意志为转移的。一个社会的法治，即有关法治的理性原则、价值观念、以及按照这种价值理念建立起来的社会政治制度和社会秩序，属于社会意识形态的范畴。因此，法治的进程是与经济市场化、政治民主化同步进行的社会主义现代化的有机组成部分。这一进程受经济基础和上层建筑其它因素的制约和影响，有其客观性。首先，法治社会与市场经济是相生相伴的。从西方法治产生与发展的历史看，法治的兴衰与市场经济的发展有着密切的关系。法治思想最初是由古代希腊提出来的，其产生的经济背景就是古代希腊、尤其是雅典的商品经济，力主法治的亚里斯多德，正是工商阶层的利益代表者。法治的理性原则都是从市场经济中产生出来的，它反过来又促进市场经济的发展。现代资本主义市场经济的发展是与法治社会的日臻完善同步进行的。建立和完善社会主义市场经济体制，是我国在20世纪经济体制改革的重大选择。建立促进市场经济健康发展的法律秩序和价值理念，是完善社会主义市场经济体制的重要任务。其次，法治社会是我国对外开放的需要。市场经济是开放的经济。在经济日益全球化的今天，中国只有积极参与国际市场的竞争，才能优化国内市场的资源配置，充分利用世界市场资源来加快我国经济的发展。这一方面要求我们接受国际市场的交易规则和价值理念，另一方面要求我们建立相对稳定的、可以预期的社会经济秩序，从我国对外开放的实践来看，良好的法律环境是投资环境的一个重要方面。只有建立完备的法律体系，培养严格执法的公务员队伍，树立忠诚守法的社会风尚，才能在国际竞争中树立良好的形象，为国际投资创造良好的社会环境，使我国在经济全球化中处于有利的地位。
实行法治，是建立、完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的需要，是对经济基础发生重大变革、社会生产力取得较大发展之后，在上层建筑领域提出的变革要求的主动回应。而社会主义市场经济的发展，又不断地为实行法治创造了民主、公平、自由、透明的社会经济环境。随着市场经济的发展和对外开放的深入，法律的制度体系将日益完善，法治的观念将逐步在社会各层面确立，法治的价值原则将得到越来越多的认同。市场经济与法治社会、政治民主将相互促进，协调发展。从这个意义上说，把法治当成是外在于我国社会的东西，认为法治化是强加给我国社会的观点，是不正确的。
（二）人民群众是法治的主体，是实现法治最深厚的基础。人民群众是历史的创造者，是社会前进的主要动力，这是历史唯物主义的基本观点，也是马克思主义的历史观与唯心史观的根本区别。社会发展的历史也充分证明了这一点。任何重大的历史变革，都是由人民群众推动的。杰出人物和有作为的政治家在社会发展中的地位，主要表现为他们能够敏锐地把握和反映人民群众的意志，认识社会发展的趋势，从而成为人民群众利益的代表者，成为被人民群众拥护的领导者。任何政治家或政治集团，如果没有人民群众的拥护和支持，都将一事无成，其抱负再美好，也只能是空想。在我国由人治到法治的社会变革中，如果没有人民群众的积极参与，法治社会是不可能实现的。
人民群众对法治的愿望，是法治强大而持久的动力。这是我国法治最重要的本土资源。良好的社会秩序，公正透明的社会规则和最大限度的个人自由是每个人所向往的。尤其是在市场经济体制下，人的主体意识在市场竞争中逐渐觉醒。当人们开始习惯于自主地安排自己的命运和前途时，他对个人事务的计划总是建立在对现有社会规则的了解的基础上。如果社会能公正、平等地对待每一个人，理性的选择就会得到社会的回报。这是实现法治的社会心理基础。在人治的环境中，这种社会心理受到抑制，由于社会秩序不是靠稳定的规则而是靠掌权者的意志维持的，个人的权利得不到有效的保障，对未来的预期缺乏可靠的社会规则为依据，人们只能依附于权力而生存。这是法治实现障碍的总根源。一旦人们从权力的依附中解脱出来，必将焕发出对法治建设的极大热情。
人民群众在法治中的地位，主要体现在法治的文化基础方面。由于我国传统文化中缺乏法治的文化传统，法治的实现有待于对现有文化进行创新和改造，以形成法治成长的文化土壤。列宁曾经这样评价苏维埃俄国的法治状况与文化建设的关系，他说，“苏维埃政权在原则上实行了高得无比的无产阶级民主，对全世界做出了实行这种民主的榜样，可是这种文化落后性却贬低了苏维埃政权并使官僚制度复活，苏维埃机构在口头上是全体劳动群众都参加的，而实际上远不是他们全体都参加的……只有法律是不够的。必须有广大的教育工作、组织工作和文化工作，这不能用法律迅速办到，这需要进行长期的巨大的努力。”⑥列宁的这段话对我们理解法治与文化的关系是非常有益的。文化是法治的基础，法治是在一定的文化基础之上实现的；没有一定的法律文化的基础，法治就是无源之水，无本之木，只能停留在政治家的口头上和法学家的书本中，根本不可能实现。
从事物的外在表像看，法治首先是一种社会治理方式。采纳法治这种社会治理方式或治国方略，就是要遵循法律至上、权利平等和社会自治等法治理念去制定和执行法律，去管理社会事务，去建立和维持社会秩序。不过，从文明的内在机理看，法治这种社会治理方式如何才是可能的？这取决于是否存在一种特定的社会生活方式，即在社会交往的过程中，法律至上、权力平等和社会 自治成为一种普遍的行为 方式。只有当法治成为一种普遍的社会生活方式时，它才可能同时也被作为一种相应的社会治理方式而得到采纳。很难合理地想象，在一个以人治和他治为基本生活方式的社会中，会真正实行法治这种社会治理方式并取得成功。
法治实现的文化基础，其本质也是民众基础，人民群众的价值观念、思想意识以及行为方式、思维方式，是法治文化构成的主体。“政府推进型”法治论的立论基础，就是认为人民群众“还不是懂得民主，不是十分懂得法制，他们管理自己的能力还需要提高”，因此，人民群众只能是法治的客体，在法治进程中还是“受教育的对象，管理的对象，领导的对象”。这就把法治变成了“治民”，是与法治精神背道而驰的，其结果只能是人治的继续。
（三）市场推进型的法治化进程并不意味着国家在法治化进程中无所作为。与社会演进型法治论者相比，国家在市场推进型法治化过程中应该充当更为积极的角色。
第一，国家是市场经济的推动者。二十多年来改革开放的实践经验已经证明，在我国这样一个由封建半封建经济到计划经济的国家，由于执政党对国际国内形势的清醒认识，果断地作出了经济体制改革的决策，放弃了计划经济的模式，通过制定正确的政策，引进发达国家先进的管理经验和技术，我国经济实现了跨越式的发展，创造了经济发展的奇迹。在二十一世纪，国家应该按照市场经济规律的要求，继续推进市场经济发展的进程，促进经济主体的多元化，在加强宏观调控的同时，积极培育市场中介组织，提高经济主体自主决策、自我发展的能力，使国家的宏观调控与市场的自我调节实现良性互动。