关于印发全国测绘系统推进依法行政五年规划(2006年-2010年)的通知
国家测绘局
关于印发全国测绘系统推进依法行政五年规划(2006年-2010年)的通知
国测法字[2006]1号
各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门,计划单列市测绘行政主管部门,局机关各司(室):
现将《全国测绘系统推进依法行政五年规划(2006年-2010年)》印发给你们,请结合本地区实际情况,认真贯彻执行。
《全国测绘系统推进依法行政五年规划(2006年-2010年)》(以下简称《规划》)明确了今后五年测绘系统依法行政的指导思想和基本要求、工作目标和主要任务、实施步骤和保障措施,是推进测绘依法行政的重要政策性文件。贯彻实施好《规划》,对于全面贯彻落实国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》,解决测绘系统在依法行政工作中存在的薄弱环节,适应全面建设小康社会、和谐社会的新形势和依法治国的进程,全面履行测绘主管部门的法定职责,提高测绘系统依法行政的能力和水平,使测绘工作更好地为国民经济和社会发展服务具有重要意义。
各级测绘行政主管部门要以高度的责任感和使命感,切实加强对《规划》贯彻执行工作的领导,健全推进依法行政的工作机制,精心组织,狠抓落实,将《规划》所确定的各项任务分解到各职能部门,并提出具体要求,加强监督检查,确保《规划》的全面贯彻实施。
贯彻执行《规划》中的有关情况和问题请及时反馈国家测绘局政策法规司。
国 家 测 绘 局
二○○六年一月二十七日
全国测绘系统推进依法行政五年规划
(2006年-2010年)
为了认真贯彻国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),全面推进测绘系统依法行政工作,按照《纲要》提出的“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”的要求,结合测绘系统实际,制定全国测绘系统推进依法行政的五年规划。
一、指导思想和基本要求
(一)指导思想
1、以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持执政为民,坚持以人为本,贯彻落实依法治国基本方略,以科学发展观统领测绘工作全局。增强测绘行政主管部门工作人员特别是领导干部的依法行政观念,提高依法行政能力,切实维护测绘行政管理相对人的合法权益。进一步转变职能,强化对测绘工作的统一监管,提高测绘公共服务水平和行政管理效能,促进测绘事业的健康发展,不断提高测绘工作为建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供可靠、适用、及时的测绘保障的能力和水平。
(二)基本要求
2、推进测绘依法行政必须维护宪法和法律的权威,确保法制统一和政令畅通。坚持开拓创新和循序渐进的统一,坚持测绘依法行政与提高测绘行政效率的统一。增强测绘管理工作透明度,创新服务和管理方式;做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一;切实转变管理理念和工作作风,强化服务意识和服务职能,提高办事效率和测绘公共服务水平;强化责任意识,自觉接受社会及测绘行业的监督,做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、工作目标和主要任务
(一)工作目标
3、测绘法律体系不断完善。《中华人民共和国测绘法》(以下简称测绘法)的主要配套制度基本建立。提出的法规、规章草案,制定的规范性文件等符合法律规定的权限和程序,能够充分反映测绘行业的实际,为测绘事业协调发展提供制度保证。
4、测绘领域法律、法规、规章得到贯彻实施。测绘行政管理相对人的合法权益得到保护,违法行为能够被及时纠正和处罚,统一、开放、竞争、有序的测绘市场逐步形成,测绘市场监管更加公正、有效和透明。
5、政府职能进一步转变。测绘市场监管和基础测绘公共服务职能基本到位,应对突发事件和风险的能力明显增强。测绘行政主管部门与市场、社会的关系基本理顺,测绘行政主管部门与其他部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的测绘行政管理体制基本形成。
6、测绘行政执法监督的各项制度和机制基本建立。测绘系统的层级监督明显加强,测绘违法行政行为得到及时纠正。权责明确、监督有效、保障有力的测绘行政执法体制基本建立。测绘行政许可依法得到规范。
7、科学民主的测绘决策机制初步形成。科学化、民主化、规范化的测绘行政决策机制、程序和决策责任追究制度基本建立。测绘行政主管部门的决策事项、依据和结果依法公开,制定的政策相对稳定,测绘行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
8、测绘依法行政的能力和水平不断提高。各级测绘行政主管部门工作人员特别是各级领导干部依法行政观念明显增强,依法行政能力不断提高,善于运用法律手段管理和处理复杂测绘事务和突发事件。
(二)主要任务
9、加强测绘立法工作,提高测绘立法质量。《纲要》要求“提高制度建设质量”。测绘行政主管部门要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则,在广泛征询基层测绘行政主管部门和管理相对人、服务对象的意见的基础上,科学合理地制定测绘立法工作规划和计划。测绘法规、规章草案的提出、规范性文件的制定,要紧紧围绕测绘发展战略目标来进行。对重大或者关系测绘行政管理相对人、服务对象切身利益的草案,要通过座谈会、论证会、听证会或者在公共媒体以及测绘行政主管部门网站上公布立法草案等方式听取意见。建立健全立法调查研究制度和专家咨询论证制度,提高立法调查研究的质量。建立规章、规范性文件实施效果评估制度,定期对规章、规范性文件的实施情况进行评估。加强对规范性文件的清理工作,适时对测绘行政主管部门制定的规章、规范性文件进行修改和废止。
10、切实转变政府职能,创新测绘管理方式。《纲要》明确要“转变政府职能”“改革管理方式”。各级测绘行政部门要依法履行测绘法所赋予的测绘行政管理职能,强化测绘市场监管和公共服务,切实做到履行职能不“缺位”、不“错位”和不“越位”,确保测绘行政管理合法高效。依法采取授权、委托等方式赋予市、县测绘行政主管部门更多的行政管理职责,强化对市、县测绘行政主管部门履行测绘工作统一监管职责的监督和指导。协调解决与有关部门的职责交叉问题,提高测绘行政管理效率。强化测绘公共服务意识,拓展基础测绘公共服务的广度和深度,逐步建立公开、公平、公正的测绘公共服务体系。引导和规范测绘行业组织和中介机构的健康发展。制定测绘政务信息公开、共享制度,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,各级测绘行政主管部门应当通过网站、政府公报、新闻媒体等形式公开政务信息。加快电子政务建设,通过电子政务将办理事项和主体、权限、责任、程序以及条件等,予以固定和公开。加强测绘行政主管部门政府网站建设,使网上办公成为测绘管理与服务的重要手段,实现便民和高效。
11、加强基础测绘管理,提高公共服务水平。《纲要》要求要“强化公共服务职能和公共服务意识”。测绘行政主管部门要紧密围绕社会发展和经济建设的需求提供测绘保障服务,积极建立和完善以“数字中国”和“数字区域”地理空间框架为主体的测绘公共服务体系,加强各级区域地理空间框架建设和应用工作。加强市、县级测绘行政主管部门的基础测绘职能,推进市、县基础测绘工作。建立和完善基础测绘需求调查制度,强化科学论证和民主参与,提高基础测绘规划和计划的编制质量,发挥基础测绘规划的引导、规范作用。突出国家和地方基础测绘规划和计划的有限目标和重点任务,建立和完善基础测绘规划备案制度,加强基础测绘工作的统筹。建立基础测绘项目的立项、审批、验收的动态管理机制,完善基础测绘项目的绩效考评机制。研究建立测量标志的分级、分类保护制度,健全测量标志保护责任制,探索测量标志保护的新途径、新方法。加强测绘标准化体系建设,加快研究制定基础地理信息框架数据、数据更新、质量控制和产品模式以及地理信息交换、共享、服务、安全、保密等方面的标准。完善有关突发事件的预警和应急处理的测绘保障机制。推进信息化测绘服务体系建设,充分发挥基础测绘成果在电子政务、电子商务、数字区域和数字城市建设中的重要作用。
12、加强测绘市场监管,规范测绘市场秩序。《纲要》指出要“依法履行市场监管职能,保证市场监管的公正性和有效性”。转变测绘市场监管的方式,主要运用经济和法律手段,依法履行测绘市场监管职能。努力打破部门保护、行业垄断和地区封锁,建设与社会主义市场经济体制相适应的统一、开放、竞争、有序的测绘市场。测绘行政主管部门要建立健全测绘市场准入公示制度,依法听取社会各方面的意见。建立测绘资质单位管理的档案制度,定期公布测绘单位依法测绘的情况,完善测绘市场清出制度。进一步落实市、县级测绘行政主管部门的测绘市场监管职责,加强对测绘单位生产经营行为的监管,重点加强对涉及面广、与人民群众利益密切相关的测绘生产经营行为的监督管理。加强测绘资质信息管理系统建设,形成全国联网、实时更新的测绘资质信息管理体系。完善和加强测绘成果质量监督检查制度,充分发挥测绘成果质量监督检验机构的作用,提高监督检查的权威性和有效性。依法加强对测绘工程项目招标投标活动的监督管理。研究建立测绘工程项目监理制度。完善测绘成本费用定额和测绘工程产品价格的标准。加快推行测绘专业技术人员执业资格制度,建立和完善测绘专业技术人员的资格考试、注册、执业和退出的动态管理制度。
13、坚持管理与服务相结合,规范和繁荣地图市场。认真贯彻落实国务院办公厅转发国家测绘局、中宣部、外交部、教育部、商务部、海关总署、国家工商总局、新闻出版总署等八部门《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管工作的意见》的通知精神,组织开展国家版图意识宣传教育活动,不断增强公民的国家版图意识。完善对地图产品监管的部门间协调机制,将地图市场的专项检查和日常监管有机结合起来,进一步提高监管效率。进一步完善地图编制、审核管理的制度,制定导航电子地图、网络地图的管理政策,制定中小学教学地图的审定办法和审定标准。加强对各种新表现形式地图的监管研究,制定相应的管理措施。认真组织实施“国家版图工程”,组织制作系列比例尺国界线和行政区域界线标准画法地图向社会发布。
14、加强测绘成果管理,促进测绘成果应用。正确处理好维护国家安全与推广测绘成果应用的关系,科学确定测绘工作国家秘密范围。完善涉及国家秘密测绘成果生产、加工、使用的保密管理措施,建立测绘成果保密动态管理机制。在保障国家安全的前提下,进一步扩大测绘成果的应用范围,发挥测绘成果的效益。建立和完善对涉及国家秘密测绘成果使用的监管和服务措施。积极推进地理信息资源共建共享机制建设,加快服务于电子政务、电子商务、车载导航等的基础地理信息平台建设。加强对测绘成果著作权的研究。加快测绘成果目录检索查询系统建设,强化测绘成果档案的日常管理与维护,推动异地存储容灾工作,形成国家、省二级基础测绘成果异地存储容灾机制。加强测绘成果汇交管理,建立测绘成果汇交情况公示制。完善重要地理信息数据审核公布管理制度,确保向社会公布的重要地理信息数据的准确性和权威性。
15、加强对地理信息产业监督管理,引导和规范地理信息产业健康发展。加强地理信息产业发展政策研究,制定地理信息产业发展的技术政策、经济政策和监管政策。整顿和规范地理信息市场秩序,为地理信息产业的健康发展营造良好的环境。完善地理信息产业相关技术标准,促进地理信息的共享。规范基础地理信息数据在地理信息产业中的应用,鼓励和推广应用基础地理信息平台,发挥基础地理信息数据的基础性作用。鼓励和支持对地理信息资源的增值开发,推动地理信息的广泛应用,培育和发展地理信息产业市场。
16、规范测绘行政许可行为,深化行政审批制度改革。《纲要》明确要求“规范行政许可行为,改革行政许可方式”。对于依法设定的测绘行政许可,要进一步完善许可条件、许可程序等内容。建立测绘许可定期评价机制,对已设定测绘行政许可的实施情况及其存在的必要性适时进行评价,并向行政许可的设定机关报告意见。改革对测绘行政许可事项的管理方式,充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查,加强对测绘行政许可事项的监管,发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。建立实施重大测绘行政许可备案制,纠正擅自增加行政许可条件、改变法定行政程序及违法实施测绘行政许可等违法行为。继续进行测绘行政审批项目的清理,完善测绘行政审批制度改革后的测绘市场监管措施。
17、理顺测绘行政执法体制,规范测绘行政执法行为。《纲要》要求“理顺行政执法体制”,“规范行政执法行为”。努力建立起与测绘行政执法责任相适应的测绘行政管理体制,下移测绘行政执法重心,充分发挥市、县测绘行政主管部门的执法主体作用。制定测绘违法案件立案标准,对测绘违法行为的管辖权限进行合理划分。明确测绘违法案件处罚标准,减少测绘行政执法人员的自由裁量权。建立重大行政处罚决定的集体研究决策制度,保证测绘行政执法行为的合法性、合理性。建立测绘行政处罚决定向上一级备案制度。建立测绘行政处罚案卷评查制度,探索建立行政许可案卷评查制度,量化案卷评查标准。规范测绘行政执法文书。认真贯彻落实国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》,建立健全行政执法责任制和执法过错或者错案责任追究制。完善测绘行政执法人员的培训考核和持证上岗制度,对测绘行政执法人员的职业道德、测绘法律知识、测绘业务知识、执法技能要定期进行全面的培训和考核。加大测绘行政处罚决定的执行力度,维护测绘行政执法的权威。
18、完善测绘行政监督机制,强化对行政行为的监督。《纲要》指出要“完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督”。各级测绘行政主管部门要自觉接受人大、政协的监督,接受司法监督,接受监察、审计等专门监督机关的监督,接受群众监督和舆论监督。加强各级测绘行政主管部门的内部依法行政监督制度建设。依法做好行政复议工作,建立健全适合测绘系统行政复议工作特点的工作程序和内部工作制度,通过行政复议及时有效监督下级测绘行政主管部门严格依法行政。依法加强测绘系统上级行政机关对下级行政机关的执法监督工作。建立测绘行政执行监督机制,对布置的工作要有检查、有考核、有总结、有激励,确保测绘系统政令畅通、运转高效。
19、完善行政决策机制,实现科学民主决策。《纲要》明确要“建立健全科学民主决策机制”。测绘行政主管部门要进一步完善内部决策规则,实现事权、决策权和决策责任相统一。把合法性审查和集体决策作为重大决策过程的必经环节。对在测绘行政管理中涉及面广、与测绘行业利益密切有关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。及时对决策的执行情况进行跟踪与反馈,按照“谁决策、谁负责”的原则,完善决策责任追究的程序、范围、形式。
20、强化依法行政教育培训,提高测绘依法行政能力。《纲要》明确要“提高领导干部依法行政的能力和水平”,“建立行政机关工作人员学法制度,增强法律意识,提高法律素质,强化依法行政知识培训”。各级测绘行政主管部门要继续深入开展测绘行政主管部门公务员学法用法和依法行政的教育培训,要把依法行政知识列入公务员初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训的重要内容。测绘行政主管部门法制工作机构要定期举办领导干部依法行政知识培训班,定期开展依法行政培训。完善理论学习中心组依法行政学习和法律学习制度。结合 “五五”普法工作和公务员培训登记制度,对测绘行政主管部门工作人员的学法时间和考试情况等进行登记。把依法行政情况作为考核测绘行政主管部门工作人员业绩的重要内容,完善考核制度,制定具体的措施和办法。
三、实施步骤和保障措施
(一)实施步骤
21、贯彻落实《纲要》,全面推行依法行政,是一项全局性、长期性的系统工程,既要整体推进,又要重点突出,各级测绘行政主管部门要根据本规划,并结合本地区实际,认真抓好各项任务分解,制定年度工作安排,明确每年度需要完成的任务。本规划自2006年起到2010年分三个阶段进行:
第一阶段:准备阶段,2006年。这一阶段主要抓好《纲要》的系统学习、宣传和培训,制定贯彻落实《纲要》的五年规划,并制定五年规划的实施意见,将五年规划所确定的任务分解到职能部门。
第二阶段:贯彻实施与制度建设阶段,2007年-2009年。要按照本规划的要求全面组织各项配套制度建设并认真实施。开展依法行政系统培训,提高测绘系统全体干部职工的依法行政意识。在本规划实施中期,国家测绘局将组织对五年规划的实施情况进行抽查。
第三阶段:检查总结阶段,2010年。上半年各级测绘行政主管部门对本部门五年规划的落实情况进行自查,下半年国家测绘局组织全国测绘系统进行互查,同时将对规划的实施情况进行抽查,总结五年规划实施情况,表彰先进,提出新的要求。根据《纲要》和五年规划的完成情况,启动下一个五年规划的制定工作,在测绘系统确保“经过十年左右的不懈努力,基本实现建设法治政府的目标”。
(二)保障措施
22、加强组织领导,确保工作落实。国家测绘局推进依法行政的工作,由国家测绘局局长负总责,成立国家测绘局推进依法行政工作领导小组,领导小组组长由国家测绘局局长担任,副组长由国家测绘局分管法制工作的副局长担任,领导小组成员由国家测绘局机关各司(室)主要负责同志组成,负责协调、指导、检查全国测绘系统和国家测绘局机关推进测绘依法行政的各项工作,领导小组办公室设在国家测绘局政策法规司。各级测绘行政主管部门应成立由主要领导同志为组长的推进依法行政工作领导小组,协调、指导和检查本地区和本机关推进测绘依法行政的各项工作。
23、科学制定规划,明确落实责任。贯彻落实《纲要》涉及面广,综合性强,难度大,需要测绘行政主管部门内各个职能机构各司其职、共同努力。各级测绘行政主管部门要结合测绘工作实际,精心组织制定落实《纲要》和本规划的具体办法和工作措施,确定不同阶段的重点,有计划、有步骤地推进依法行政,做到五年有规划、年度有安排。加强依法行政的政策研究工作,认真分析推进测绘依法行政工作中相对薄弱的环节,提出推进依法行政工作的具体措施,分解工作任务,把各项工作和责任落到实处。各级测绘行政主管部门主要领导要切实担负起推进依法行政工作的第一责任人的责任,把贯彻执行《纲要》列入重要议事日程,积极进行研究、部署,对贯彻执行《纲要》中出现的问题要及时研究解决,形成一级抓一级、逐级抓落实的工作局面。对于积极推进依法行政成绩突出的单位,予以表彰和奖励;对于落实推进依法行政方案和措施不力的,要予以通报批评,并追究有关人员相应的责任。各级测绘行政主管部门要将推进依法行政工作的组织、调研、宣传、奖励等工作经费列入经费预算,保证推进依法行政工作的顺利开展。
24、建立报告制度,推进制度实施。根据《纲要》提出的 “定期报告推进依法行政工作情况”的要求,下级测绘行政主管部门要在每年12月底前,将本年度推进依法行政工作情况向上一级测绘行政主管部门报告。报告内容包括:本年度推进依法行政所采取的措施,取得的成效,存在的问题以及整改情况;本年度对依法行政情况的检查结果;行政管理相对人及服务对象对测绘行政主管部门反映强烈的不依法行政的问题所采取的措施和处理结果;下一年度推进依法行政工作的方案;贯彻落实《纲要》及本规划的情况等。
25、加强测绘法制工作机构建设,加大推进测绘依法行政的力度。《纲要》提出“各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设”。各级测绘行政主管部门负责法制工作的机构在贯彻实施《纲要》中担负着制度建设、组织协调、情况交流、跟踪检查等重要职责,各级测绘行政主管部门要根据其所承担的任务,进一步加强测绘法制机构建设,提高测绘法制干部队伍的政治和业务素质。加强测绘行政执法人员队伍建设,努力提高测绘行政执法的水平和能力。测绘法制工作机构也要切实增强政治意识、大局意识和责任意识,努力当好本级测绘行政主管部门及其领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问,以高度的责任感和使命感,踏实工作,切实履行职责,不断提高工作质量和水平,为全面推进测绘依法行政做出应有贡献。
孙彩虹 上海政法学院 副教授
关键词: 民事诉讼/行政附属问题/民事附属行政诉讼制度/分析
内容提要: 民事诉讼中行政附属问题的最显著特征是行政争议与民事争议的交织存在。这种交织常常会影响民事案件的正常审理。仅仅依靠民事诉讼或行政诉讼中任何一种诉讼程序都难以化解民事诉讼中对行政附属问题审理时的矛盾与冲突。我国可以建立民事附属行政诉讼制度,在民事案件的审查过程中对于关涉民事裁判的行政行为的合法性一并进行审理并做出裁决。这一制度具有合理性与可行性。
在我国司法实践中,经常会出现民事争议与行政争议相互交叉重叠的案件,特别是民事诉讼中出现行政附属问题的案件,由于现行法律与司法解释对此类案件如何审理尚无一个十分明确具体的规定,导致司法实务中各地法院的做法极不统一,理论界对此也见仁见智。而从民事诉讼与行政诉讼之间的协调角度考虑,民事附属行政诉讼制度对于解决民事诉讼中的行政附属问题是比较理想的制度选择,即可防止判决效力之间的冲突、提高诉讼效率,又可防止问题处理的复杂化。
一、民事诉讼中的行政附属问题
(一)民事诉讼中行政附属问题的概念和特征
附属问题概念源于王名扬先生专著《法国行政法》,意指一个案件本身的判决依赖于另一个问题,后面这个问题不构成诉讼的主要标的,但决定判决的内容,称为附属问题。民事诉讼中的行政附属问题,是指民事争议案件的审理和解决是以与之相关的行政行为的正确认定为前提,该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的或者争议的民事法律关系,但它决定着民事案件的性质或裁判结果。[1]可见,民事诉讼中的行政附属问题实际上是以审理民事纠纷的民事诉讼为主,但在审理民事纠纷的过程中附带涉及到相关的行政争议,而该行政争议的处理结果又是该案件民事争议裁判的前提和基础,所以也可把这种诉讼形式称为关联诉讼。可见,这类案件当事人诉讼的目的往往是要解决民事争议,行政主体与行政行为相对方的纠纷并非案件主要焦点。
在司法实践中,此类案件具有以下特点:首先,诉讼是由民事纠纷而非行政行为引起;其次,法院最终对该民事纠纷的处理一定程度上依赖于行政行为是否合法这一前提,即如果不解决行政行为合法性问题,民事审判则很难进行;再次,当事人对民事诉讼中的行政决定有异议,并且在民事诉讼中提出;最后,行政争议对于民事争议来说,具有一定的独立性,意指即使不存在民事争议,当事人对行政决定不服的,也可以单独寻求行政救济,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
可见,民事诉讼中行政附属问题的最显著特征是行政争议与民事争议的交织存在。这种交织在司法实践中往往表现在民事争议与行政争议双轨并行,但无论民事争议是由于行政决定而引起还是因行政决定的介入使民事争议变得更加复杂,都使法院在审理民事纠纷的同时还要审理行政行为。另外,在民事诉讼中出现的行政决定,有很多都是可以作为核心证据出现的,法院对其认定与否,直接左右着案件的判决结果。
(二)构成民事诉讼行政附属问题的条件
事实上,司法实践中出现行政争议与民事争议的交织是常有的现象,但是不是一旦出现交织就一定构成民事诉讼中的行政附属问题呢?这还要取决于二者的关联度。对于民事诉讼中的行政附属问题,民事争议与行政争议必须有紧密的关联性。判断行政争议与民事争议的关联性要从以下几方面着手:第一,在民事争议中出现的行政行为是否构成民事诉讼审判的前提,这是构成民事诉讼行政附属问题的首要条件。而要构成民事审判的前提,行政行为必须属于作为的行政决定。因为行政不作为没有明确的意思表示,所以也就不可能涉及到对民事权利义务的处理。因此,不作为的行政决定通常不会构成与民事纠纷的交织。第二,作为附属问题出现的行政决定在民事诉讼中的证据能力的关联性。作为证据能力的“关联性”是指作为证据,必须在逻辑上与案件中的待证事实存在必然的、客观的联系。[2]那么要具有关联性,该行政行为必须对存在争议的民事法律关系作出一个先决的处理决定,而该处理决定在民事诉讼中不仅可以公文书证的形式出现,且能对民事争议的案件事实起到实质性的证明作用。第三,民事诉讼中的诉讼请求与行政处理决定之间的关联性。作为民事诉讼附属问题的行政行为与民事诉讼中诉讼请求的内容必须具有内在的关联性,这种关联性体现在虽基于不同性质的请求,但均发自于同一法律事实,即行政机关对行政相对人要求确认的法律关系或法律事实同样也是属于民事诉讼中当事人双方提出的诉讼请求内容。当然,这种关联性并不代表完全的一致或重合。
二、民事诉讼中行政附属问题解决模式之选择
(一)现有的民事诉讼中行政附属问题解决模式合理性评析
随着我国城市化进程的加快,原本的民事纠纷会因行政权的介入而使问题变得复杂,当争讼的一方以行政行为作为抗辩理由时,民事纠纷与行政争议交织纠结在一起成为不可避免的事实,且这类案件呈逐年递增之势;加之我国相关制度的缺失,理论上没有统一的标准,造成司法实践中做法各异,使得处理民事诉讼中行政附属问题成为一个棘手的问题。那么,当前我国司法机关在处理相关案件时,有哪些可供选择的解决模式以及理论支撑呢?其合理性又如何?
在司法实践中,对于民事诉讼中出现的行政附属问题,处理方式有以下几种:一是在民事诉讼中把具体行政行为作为证据来对待,只审查其来源的真实性和形式的规范性,不审查其实质合法性。即,只要能证明作为证据的具体行政行为具有真实的来源以及具有符合法律要件的形式,那么从证据法的角度讲,该具体行政行为在民事诉讼中就具有了证据的客观性、合法性以及关联性,从而具有证明力,故而法院将其作为定案依据就顺理成章。但是,具体行政行为虽具有效力先定性的特点,并说明具体行政行为都是合法有效的,一旦据以定案的具体行政行为被依法撤销,法院的裁判就成了无源之水、无本之木,进而影响到司法的公正与权威。二是当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼,民事庭与行政庭互不干涉“内政”,各自独自审理。但是由于民事诉讼和行政诉讼在适用原则、证据制度以及审判程序上的诸多区别,导致裁判结果会大相径庭甚至相互矛盾。三是中止民事诉讼,建议当事人另行提起行政诉讼,待有结果后再恢复民事诉讼。这虽然便于区分案件性质,较好地保证民事裁判的准确性,但缺陷也是非常明显的。由于实践中一些当事人对行政诉讼并不十分了解,导致不敢与行政机关对簿公堂,造成当事人不敢诉讼而非不愿诉讼的结果。若就此而终止民事案件的审理,那么当事人的民事权利该如何保护?四是回避民事诉讼中具体行政行为的合法性审查问题,径行运用民事法律规范裁判案件。其理由是,行政纠纷不属于民事主管范围,如果对行政行为的合法性进行审理即构成司法权对行政权的过度干预。其实这样做最大的好处在于可防止矛盾裁判的发生,但该种方案并没有使纠纷得到实际的解决,故也不足取。
针对以上种种弊端,为了寻求理论上的突破,有学者提出了“直接移送制度”,[3]即先中止民事诉讼,由民事审判庭将本案涉及到的行政纠纷直接移送本院行政审判庭进行处理,待行政审判庭处理完毕后再由其依据行政裁判审理民事纠纷。当然“直接移送制度”的确有其合理的一面,因为行政审判庭本来就是审查具体行政行为合法性的法定机构,当民事诉讼中涉及有行政附属问题时,由行政审判庭对该行政行为是否合法作出裁判,既符合民事主管的规定,同时也可避免行政诉讼和民事诉讼并轨进行而出现矛盾判决的发生,另外对当事人来讲还可省去起诉程序之累赘。但是从诉权理论上分析,该设计却违反了“不告不理”的原则,在当事人没有行使行政诉权的前提下,行政审判庭接受移送并进行审理,依据何在?因此,“直接移送制度”存在不尊重当事人自由行使行政诉权的嫌疑。
由于上述理论存在难以克服的窘境,又有学者提出了“行政主体作证制度”。[4]行政主体作证制度意指在民事诉讼中对附属的行政问题进行程序性审查和判断,审查的对象是民事争议中涉及行政机关作出的具体行政行为,审查的性质属于民事诉讼中的事实认定,审查的形式属于民事诉讼中的证据审查。此时行政机关不是以诉讼当事人或第三人的身份而是以证人的身份出现,其任务是对具体的行政行为从法律层面和事实角度进行“证明”,以达到“释明”的目的。作证采用出庭作证方式,法庭首先要求行政机关就其所作出的具体行政行为的事实依据进行连贯性陈述,然后再接受审判人员和诉讼当事人的发问。通过行政机关的出庭作证,实现审判机关对附属行政行为的合法性进行审查和正确判断的目的。诚然,“行政主体作证制度”的设计似乎更符合诉讼效益的要求,既能避免因分开审理而导致矛盾判决的出现,也可免于陷入直接移送案件而于法无据的困境。但“行政主体作证制度”就是最理想的制度安排吗?非也!首先,在诉讼中行政行为本身在一定意义上就是民事争议发生的相关事实之一,其合法性仍是需要运用证据加以证明的待证事实,因此,它是证明对象而不是证据本身,而用一个待证事实去证明另一个待证事实本身就是荒谬的。其次,从证据的法定分类来看,由于行政主体在民事诉讼中不是当事人,因此,其证据种类就不属于“当事人陈述”。那么行政机关是不是证人呢?根据我国诉讼法的有关规定,只有知道案件情况的人才有作证的义务。证人陈述的内容一般是自己感知的事实,但是不包括对事实的判断,证人不得对这些事实进行主观上的评价。那么,行政主体出庭作证必然是要证明其作出的行政行为是符合事实的、有法律依据的公正执法,而对某种行为是否合法的判断恰恰是法庭而非证人的职责。因此,行政主体当庭作证也不是证人证言。
(二)构建民事附属行政诉讼制度的理论设想
从上文分析可见,目前审判实务中及理论设计中的几种具体解决模式都存在制度上与理论上难以突破的局限,而仅仅依靠民事诉讼或行政诉讼中任何一种诉讼程序都难以化解民事诉讼中对行政附属问题审理时的矛盾与冲突。实际上,不管是国内立法还是司法实践,都为我们创设一种新制度提供了法理支持和制度空间。我国《刑事诉讼法》中早已确立了刑事附带民事诉讼制度,这为建立我国行政附属民事诉讼制度提供了可供借鉴的立法及审判经验。毕竟同为附带诉讼,在产生原因、审判特点上还是具有相似之处的。对于解决被告人刑事责任的同时附带解决由于犯罪行为而导致被害人财产损失的案件只能建立刑事附带民事诉讼而不能是民事附带刑事诉讼,原因在于刑事案件涉及公民的生命权利和人身自由,对刑事案件的审理较之于民事案件来讲,适用的程序、证据制度和证明规则都有更为严格的要求,所以只能由专业的刑事法庭进行审理。而对于以民事争议为主,附带关联行政争议的案件来说,由于其所涉及的民事权益更重要,故可建立民事附属行政诉讼制度。民事附属行政诉讼是指在民事案件的审理过程中对于关涉民事裁判的行政行为的合法性可以通过民事诉讼一并进行审理并做出裁决的诉讼制度。需要明确的是,审判机关对行政行为的合法性审查并非是该案件所要解决的主要矛盾,但却构成民事裁判的前提。其实,民事附属行政诉讼并非是个标新立异的命题,之前就有学者指出,鉴于民事争议与行政争议在处理上难以割裂的关系,“民事诉讼可以附带行政诉讼”,这更“符合诉讼经济的要求”。[5]
虽然同为关联诉讼,但民事附属行政诉讼制度与刑事附带民事诉讼和行政附带民事诉讼都是有区别的。首先,不管是刑事诉讼附带的民事诉讼,还是行政诉讼中附带的民事诉讼,作为附带部分的责任性质,其实都是因同一主体的同一行为而造成的侵害,从而形成了两种法律责任的竞合,并且这两种法律责任的处理没有先后顺序的限制,任何一个诉讼的处理都不构成对另外一个诉讼的先决问题。这就是所谓的附带诉讼本身的“可分离性”。但是,民事附属行政诉讼中的行政问题则成为民事审判的前提,即不解决行政行为合法性的问题,民事审判就无法进行。可见,这里的民事诉讼与附带的行政诉讼二者具有“不可分离性”。为了区别与刑事附带民事诉讼和行政附带民事诉讼,在此我们应该称之为“民事附属行政诉讼”。
三、民事附属行政诉讼制度合理性与可行性之分析
(一)合理性分析
现代社会是依法控权和依法管理相结合的法治社会。各种国家权力只能在各自固有的轨道上运行而不能逾越法律规定的边界,行政权和审判权依法分别由行政机关和司法机关各自行使。但权力的各自行使并不否定权力之间的相互制衡。随着现代法治的演进,法律规定的权力边界也有相互延伸与交叉之状,行政机关被赋予越来越多的纠纷裁判权,如行政复议、行政仲裁、行政裁决行为等,行政权力的触角已逐步深入到司法领域,出现了越来越多的“准司法行为”。反过来,司法权对行政权的监督制约功能也有了前所未有的发展,通过行政诉讼实现司法权对行政机关行政行为的合法性进行审查,纠正专横、任性、滥用自由裁量权的行政行为,以保护公民、法人或其他组织的合法权益。这即为世界各国为敦促行政权的良性运行而赋予司法机关的“干预”权。
也许有人会质疑,这仅能说明法院可以通过行政审判行使对行政权的合法“干预”,而根据我国主管制度的规定,民事审判权与行政审判权是有明显的权限划分的。其实,根据审判权限划分与协调的基本原理,民事审判权与行政审判权并非水火不容的冤家,民事审判庭与行政审判庭的“互不干涉”也是人为制造的隔阂。首先,从我国行政审判庭产生的历史看,1982年《民事诉讼法》(试行)规定法院审理行政案件适用该法。一些地方法院就开始由民庭或经济庭受理行政诉讼案件。到了1987年,各地法院根据最高人民法院的通知才陆续成立了行政审判庭。[6]可见民事审判庭受理行政诉讼的案件在我国是有先例的。其次,我国法院的法庭设置与管理制度近年也饱受诟病。由于案件按庭室来分配,导致全国许多基层法院,都存在着民事、行政、刑事各庭受理案件严重不均衡的现象,民庭法官忙得不亦乐乎,而行政庭一年也只两三起案件,刑庭几十起案件,因此许多基层法院都允许行政庭、刑庭、审监庭办理一审民事、经济案件。照此说来,不也混淆了审判权限的分工了吗?而2007年,贵阳中院成立了一个跨诉讼法的环境保护审判庭,凡涉及排污侵权、损害赔偿和其他环境诉讼的民事、行政、刑事案件均由该庭受理,学界立即给予了肯定。[7]这种获得最高法院大力支持的理论,[8]为何不能为民事法庭受理行政案件提供来自学术上和实践中的正当性呢?纵观全球,有法官的专业分工而无法院内部机构的专业分工,这也是各国法院的普遍现象。比如在美国,没有按案件的性质分设审判庭,而是习惯上哪一位法官擅长审理哪一类案件就有所专攻。最后,《民事诉讼法》中所规定的诉讼并不都是民商法上的纠纷,如“选民资格案件”就不是民商法上的诉讼,其对应的实体法是《选举法》,显然不属于民事争议的事项,实际上属于宪法、行政法的诉讼。因此,民事附属行政诉讼制度既不与现行法院主管权限的划分标准相悖,也有利于避免将问题更加复杂化。既然刑事审判庭可以附带行使民事审判权,行政审判庭也可以附带行使民事审判权,我们当然有理由认为,民事审判庭也可以附带行使行政审判权。
(二)可行性分析