对抵押担保司法解释的若干法律思考


最高人民法院于二OOO年十二月八日公布了关于适用《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）若干问题的解释（以下简称该解释）。该解释对《担保法》在实施过程中的许多有争议的问题作出了相应的解释，具有较强的可操作性，但该解释的有些规定仍值得探讨，本文仅对该解释中关于抵押的部分发表一些个人观点与同仁探讨。
一、抵押权、质权、留置权谁更优先。
该解释中明确规定在同一财产上同时存在抵押权和质权或者抵押权和留置权时，法定登记的抵押权优于质权，留置权优于抵押权。笔者认为这样规定太绝对化，没有对各权利形成的时间及是动产权利还是不动产权利等方面加以考虑。
（一） 动产质权与动产抵押权共存的情况。
该解释第七十九条第一款规定“同一财产法定登记的抵押权与质权并存时，抵押权人优于质权人
受偿。”该规定中没有区分法定登记的抵押权与质权设定的时间顺序对各权利的影响。由于《担保法》本身并未规定这两种权利之间谁更具优先性，因此该规定的含义明显超出了《担保法》关于抵押权与质权均具有优先性的规定，其它民事法律也无类似的规定，最高院的解释属扩张解释，但笔者这样规定有失偏颇。
先设定法定登记的抵押权后设定动产质权的情况。由于该抵押权在先且也登记在先，此抵押权优先于后设定的动产质权较合理。因为该抵押权已经登记，它具有一定的公示性，所以质权人在同意以此动产质权担保时可以或者应当知道该动产已经被抵押，质权人在同意该动产质权担保时应当预见到优先受偿的难度。而且即使同是抵押权，登记的抵押权优于未登记的抵押权，先登记的抵押权优于后登记的抵押权。此时将该动产质权与抵押权放在并列的地位作比较，也可得出该抵押权优于该动产质权的结论。
先设定动产质权后设定法定登记的抵押权的情况。该解释第七十九条将此种情况也纳入了它的调整范围似有不妥。首先，动产质权与法定登记的抵押权均具有优先受偿性，《担保法》本身并未规定谁更优先，该动产质权在该法定登记的抵押权设立前已具有完全的法律效力，后设定的法定登记的抵押权产生的对抗力只能向后发生，否则出质人与其他债权人将动产质物恶意进行抵押登记，将如何应付？其次，该解释规定法定登记的抵押权优于质权，上个重要理由是经过法定登记的抵押权具有公示性。但我国现行的登记制度并不完备，该公示性是应当打折的。而动产质权的形成也必须以付质物为生效的条件，交付同样也具有公示性，现在从一定意义上讲交付的公示性并不比登记的公示性弱。再者，因为质权的生效以实际交付为前提，质权人在占有质物的过程中还负有保管质物的义务，所以质权人承担的风险较大，并且质物实际交付后还可有效防止出质人恶意转让或者损坏质物。
（二） 动产抵押权与留置权共存的情况。
该解释第七十九条第二款规定：“同一财产抵押权与留置权并存时，留置权人优先于抵押权人受偿。”在动产抵押中，由于抵押物实际上仍被抵押人占有，该抵押物的状况容易随抵押人的意志改变而改变，该规定也未区分各权利形成的时间将其一概而论似有不妥。当然这样规定有可操作性强的有利一面，《担保法》的解释者也许正是看中了这一点。
先成立留置权后设定抵押权的情况。在此情况下，留置权优于动产抵押权本人持赞成的态度。首先，留置权是法定产生，且具有很强的公示性，在后设定的抵押权产生之前已具有完全的法律效力。其次，留置物未交付给债务人之前，从一般法律意义上来说债务人还未取得该留置物的所有权，如债务人在该留置物上设定抵押权则该留置物属于所有权有争议的财产，即使将其进行抵押也无效。其三，即使抵押有效其也只应当产生向后的对抗力。最后，动产抵押无需转移对动产的占有即可设立，抵押权人无须承担抵押物灭失的风险，而留置权则以实际占有为前提，留置权人承担的风险比抵押权人要大。此时，留置权如优先于抵押权还可以防止债务人恶意地将留置物取走。
先设定动产抵押权后成立留置权的情况。当然，这种情况一般来讲很少见。但如果债务人将已经抵押的动产交给留置权人进行加工、添附或者与其它物品混合，原抵押物不能认定为当然地消失，而是改变了存在的方式，且多数情况下还升值了。由于加工、添附、混合后物品不能脱离原抵押物而存在，因此加工、添附或混合后的新物品中应当包含了已经被抵押动产的价值。虽然存在形式改变了，但是事实上已经发生了价值共存。此时若债务人拖欠加工费等，则会产生以上情况。笔者认为，此时动产抵押人有权对加工、添附、混合后的新物品价值主张优先权。在该情况中，从保护留置权人的生产成本（有工资或劳动报酬在内）的角度看，留置权仍优于动产抵押权，本人持赞成态度，但留置权的价值内涵不仅仅是生产成本，仍包括留置要权人的盈利在内，这种盈利权与抵押权的地位应当是平等的。还有，如果出现留置权人与抵押人合谋恶意将抵押物进行加工或以其它方式来制造一个留置权怎么办？这种恶意的行为显然不应当受到法律的保护。例如：台湾《动产担保交易法》第二十五条规定“抵押权人依本条规定实行占有抵押物是时，不得对抗依法留置标的物的善意的第三人。”笔者认为我国的担保立法应当对恶意的留置权进行限制，增加留置权如优先于抵押权应以善意为前提的内容。否则抵押权人的合法权益很难得到全面保护，况且此情况如产生，对抵押权人来讲举证之难是可想而知的。
二、抵押登记的效力。
该解释的第五十条规定“以担保法第三十四条第一款所列财产一并抵押的，抵押财产的范围应当以登记的财产为准。抵押财产的价值在抵押权实现时予以确定。”另外该解释第六十一条规定“抵押物登记记载的内容与抵押合同约定的内容不一致的，以登记记载的内容为准。”这两条规定中均明确了一个意思，即抵押财产的范围以登记记载的为准。笔者认为，这样解释不利于对抵押权人利益的完全保护，至少应当考虑以下两种情况。
（一） 该抵押权的生效是否以法定登记为必要条件。
《担保法》第四十一条规定“当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。”第四十三条规定“当事人以其他财产抵押的，可以自愿办理抵押物登记，抵押合同自签订之日起生效。”从以上规定可以看出，抵押合同的生效，并非都以登记为生效要件。在以登记为生效要件的抵押合同中，抵押权人行使抵押权的内容只能对登记的抵押物主张权利，这无可争议。而在不需以登记为生效要件的抵押合同中，只要抵押人和抵押权人签订的抵押合同是有效的，抵押权就已完全合法存在，抵押合同双方约定抵押物的范围也已生效，无论当事人是否将抵押物进行登记均不影响抵押合同的效力。而该解释第六十一条将此情形也包括进去似有不妥。如果抵押人自行将抵押合同中约定物品部分进行登记或者登记机关在登记中产生了错登或漏登的情况，则会产生抵押权得不到完全保护的情况。这显然降低了抵押人的责任，也与当时双方订立合同的真实意思表示相违背。因此在不以登记为生效要件的抵押合同中，如果抵押合同中约定的抵押物价值大于登记抵押物的价值，那么抵押物的内容应当以约定的为准，除非该登记是抵押权人自行为之的。
（二） 该抵押权的行使是否涉及优先权。
在不需以登记为生效要件的抵押合同中。当登记的内容与约定的内容不一致时，仅从《担保法》本身的规定及法理分析来看，约定的内容自始就是有效的。如果出现以下类似的情况，那么该抵押权在约定部分物品的优先受偿性，应当受到限制，但抵押人的担保义务仍需履行。例如，在该某物品上抵押权与动产质权竟存时，抵押权人要优先质权人受偿，则只能以登记记载的内容来优先于质权人受偿。而未登记的内容可以与质权作为同一顺序的担保债权优先于其他一般债权人受偿；或者以登记的内容与质权一起优先受偿，未登记的部分可与一般债权作为同一顺序债权按比受偿。尤其在该物品上只设立了一个抵押权，没有与其他担保物权相冲突，抵押人也无其他债务，该抵押约定物品的价值大于抵押担保的债权价值，抵押权人仅向抵押人主张担保义务，抵押人应当履行，而不能以未登记为由来取消未登记部分的效力，以减轻抵押人因约定而产生的担保责任。
综上的述，该解释第五十条和第六十一条这样规定有其可操作性较强的一面，但我国现行的抵押登记制度并不完善，尤其“未建工程和在建工程”由哪个部门进行登记很不明确，现实中漏登、错登、难登的现象时有发生，在实际操作中产生的这些弊端应当予以充分考虑。当然要使得第四十七条的规定更合理及完善我国的抵押担保制度，仅仅一部《担保法》是不够的，同时必须对抵押登记机关的机构设制、人员的职责、登记程序方面的法律规定予以完善。关于这方面的规定，在房地产市场发展时间较长的国家的立法中有许多是可以借鉴的地方。
三、对该解释第47条的理解。
该解释第四十七条规定“以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的，当事人办理了抵押物登记，人民法院可以认定抵押有效。”该规定的出台，为期房抵押提供了较明确的原则性的法律依据。《担保法》第三十六条第二款规定“以出让方式取得的国有使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”因此土地使用权被抵押的土地上房屋理论上也属于抵押物，如仅办理了土地使用权抵押登记的，房屋完成后开发商应当将此房屋继续抵押并办理相关登记。而《合同法》第二百八十六条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”（以下简称286条款）。该解释第四十七条的出台，就使得建设工程价款的优先受偿性与建筑物抵押权的优先受偿性的冲突更加尖锐。
如果开发商一方面以将要建造的期房来设定抵押权以取得银行的贷款，可当贷款归还期满却无力归还贷款，则银行可以向开发商所建的工程主张抵押权以优先受偿；另一方面，开发商又无力支付建筑承包人的工程价款，则承包人可依据286条款向该建设工程主张优先权，那么依照法律规定银行和承包人对该工程拍卖或者折价后的价款均有权主张优先受偿，但这两种权利谁更优先，法律还无明文规定，当然从现行法律规定来看这两种权利可以按比例受偿。
但从这两种权利所保护利益的不同，笔者认为286条款所规定的建设工程的价款的优先权应优于银行的抵押权，属最优先权。建设工程的价款主要由承包人的劳动报酬组成，甚至可以说该劳动报酬是该建设工程价值的组成部分，“依劳工法之发展趋势而言，凡处于从属地位为他人服务者，就其工资及类似之债权，于雇主破产时均享有最优先之受偿权”。（见王泽鉴《民法学说与判例研究》第二册第351页）而抵押权人的利益则属于一般债权人利益，从此角度笔者认为建筑工程的价款应优于抵押权受偿。
另外，从权利性质的角度看，建筑工程的价款的优先受偿权是法律规定的，是法律直接赋于承包人的一种权利；而抵押权则是依法约定而产生的。一个属于法定权利，一个属于约定权利。建筑工程价款的优先性与留置权的优先性相似，只是标的物一个是不动产而一个是动产，但均属于国家为主动保护权利人的利益而设定的，而抵押权则是由权利人自行约定而产生的。可以说建筑工程价款的优先权是一种法定最优先权，而抵押权则不具有这种性质。例如，《法国民法典》第2095条规定“优先权为依债务的性质而给予债权人先于其他债权人甚至抵押权人而受清偿的权利。”这里将优先权和抵押权区分开车来，且优先权是优于抵押权的。笔者建议在将来的民法典中借鉴此规定。

作者：江西才亮律师事务所 李金平
内蒙古自治区通辽市人民政府


通政发[2005]14号



通辽市人民政府关于印发通辽市城市规划管理办法的通知



各旗县市区人民政府，通辽经济开发区管委会，市政府各委办局：
《通辽市城市规划管理办法》业经2005年第二次市政府常务会议讨论通过，现印发执行。



二OO五年四月十五日


通辽市城市规划管理办法


第一章 总则

第一条 为了科学地制定城市规划，依法规范高效地开展城市规划管理工作，确保城市规划实施，促进我市经济、社会与环境全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。
凡通辽市行政区域内按行政建制设立的旗县市区、镇和各类开发区，制定和实施城市规划，在城市规划区内使用土地和进行建设，应遵守本办法。
第二条 本办法所称建设，是指新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施及改变地形地貌的活动。
本办法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区、开发区及其它因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
城市规划区的具体范围由上级人民政府在批准城市总体规划时划定。
第三条 城市规划行政主管部门依法对城市规划区内的建设用地和各项建设进行规划监督检查。被检查者应按要求如实提供情况和必要的资料；检查者有责任为被检查者保守业务秘密和技术秘密。
任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违背规划的行为进行检举和控告。

第二章 城市规划委员会、城市规划专家咨询委员会和规划公示

第四条 设立通辽市规划委员会，对市级以上重点建设项目、改变建设用地性质和城市用地布局的建设项目、沿街标志性建设项目、用地超过1万平方米的建设项目进行研究审议。
市规划委员会设主任1名，副主任2名。委员会成员由市委、人大、政府、政协领导和专家学者及社会人士组成，人数约15人。
市规划委员会根据工作需要由主任主持召开工作会议。市规划委员会审议的意见由市规划行政主管部门负责执行。
各旗县市人民政府成立相应的城市规划管理委员会，负责各旗县市城市规划工作重大事宜的审议。
第五条 设立通辽市规划专家咨询委员会。对市里确定的重点工程项目，标志性建筑、雕塑，影响景观环境的建筑物、构筑物建设以及城市总体规划有较大调整时进行研讨论证。
市规划专家咨询委员会由市规划局负责组织，根据需要召开会议。市规划专家咨询委员会约11人，由本市相关专业的专家参加，也可以邀请一些外地专家学者参加。
规划专家咨询委员会的意见作为规划行政主管部门对建设项目进行规划审批的科学依据。
第六条 城市规划进行调整和出台有关城市规划管理政策法规，城市规划区内市级以上重点建设项目、改变建设用地使用性质和城市用地布局的建设项目、影响城市环境和城市景观的项目、用地超过1万平方米的建设项目和临主要街道的建设项目向社会进行批前公示。
批前公示采用规划展示中心，公共场所挂牌公示，也可采用报纸、电视和网上公示。
规划批前公示内容应充分体现项目的特点及需公众了解的事项，一般应包括项目说明、选址位置、总平面图、平立剖面图等，高层建筑应公示日照时数情况。
第七条 在建公示采用现场设立公示牌的方式进行。放线开工前，设立《建设工程规划公示牌》至工程竣工验收合格后撤除。公示相关费用由建设单位承担。
《建设工程规划公示牌》由规划主管部门统一监制和监督使用。

第三章 城市规划的编制和审批

第八条 编制城市规划应当符合下列要求：
（一）从实际出发，科学预测城市远景发展的需要，使城市的发展规划、各项建设标准、定额指标、开发程序同本地区的经济技术发展水平相适应；
（二）统筹城乡经济协调发展；统筹社会经济全面发展；统筹人与自然和谐发展。适应建设社会主义和谐社会的需要；
（三）坚持以人为本的科学发展观。保护和改善城市生态环境，防治污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设；
（四）符合城市防火、防爆、防震、防洪及治安和人民防空建设等要求；
（五）加强城市道路、交通、燃气、给水、排水、供热、供电、通信、消防等基础设施的规划布局，提高城市的整体承载能力；
（六）科学安排城市地上、地下空间和城市功能区布局，提高城市土地开发经营的环境效益、社会效益与经济效益；
（七）注意保护具有历史意义或科学价值的文物古迹、风景名胜、传统街区和有特色的建筑，保护城市传统风貌，体现城市的地方特色。
（八）编制城市规划应当具备勘察、测量以及有关城市和区域经济、社会发展、自然环境、资源条件、历史情况和现状特点等基础资料。
第九条 各旗县城关镇和市人民政府确定的重点镇，由旗县区人民政府和镇人民政府组织编制，报通辽市人民政府审批。
其它建制镇的城市总体规划，由镇人民政府组织编制，报旗县（市）区人民政府审批，并报市规划局备案。
通辽市行政区域内的各类开发区，由市城市规划行政主管部门会同其管理部门组织编制，报通辽市人民政府审批。
第十条 通辽市市区的控制性详细规划由通辽市城市规划行政主管部门组织编制，报通辽市人民政府审批。
通辽市行政区域内的各类开发区的控制性详细规划由其管理机构组织编制，报通辽市城市规划行政主管部门审批。
霍林郭勒市、旗县城关镇和市政府确定的重点镇的控制性详细规划由旗县（市）城市规划行政主管部门组织编制，报旗县（市）人民政府审批；其他建制镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，报旗县市规划行政主管部门审批。
经批准的控制性详细规划应当报上一级城市规划行政主管部门备案。
编制城市总体规划及控制性详细规划所需的经费应纳入同级人民政府财政预算。修建性规划经费由开发建设单位负责。
第十一条 涉及城市建设和城市功能的各专业主管部门编制相应的专业规划，各项专业规划应符合城市总体规划和控制性详细规划，应与国民经济近期发展和中长期发展规划相衔接，符合各专业相应的国家技术规范和规定。
各项专业规划报同级规划行政主管部门审查后由同级人民政府批准实施。各项专业建设和专业网点设置应按批准的规划严格执行。没有编制专业规划或专业规划未经审查批准的，原则上不得进行建设。
第十二条 编制城市规划由具有相应城市规划设计资格的单位承担，采用规划勘测部门提供或城市规划行政主管部门认可的勘测资料。
委托外地或境外城市规划设计单位承担通辽市行政区域内的城市规划设计任务的，被委托单位的规划设计资格须经通辽市城市规划行政主管部门审查认定。
第十三条 城市规划一经批准即具有法律效力，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变，确需改变的，须经原审批机关批准。
城市总体规划有下列重大变更，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报法定审批机关审批；
（1）规划期限变更的；
（2）城市性质中首位职能变更的；
（3）城市人口规模、用地规模有重大变更的；
（4）改变城市用地发展方向的；
（5）城市工业区、仓储区、居住区以及公园绿地建设用地使用性质有重大改变的；
（6）城市中心区、对外交通枢纽改变位置的；
（7）城市主干道走向和道路网格局有重大变更的。
（8）调整城市规划区范围的。

第四章 建设用地规划管理

第十四条 城市规划区内进行建设使用土地的单位和个人应到城市规划行政主管部门申请办理《建设用地规划许可证》。新立项较大的建设项目，改变用地性质的建设项目，新增用地的建设项目首先申请办理《建设项目选址意见书》，然后申请办理《建设用地规划许可证》。
《建设项目选址意见书》按项目管理权限发放。自治区政府批准立项的项目由自治区建设厅发放；市政府批准立项项目由市规划局发放；旗县市批准的项目，由所在地规划主管部门发放。
第十五条 建设单位和个人在取得《建设用地规划许可证》后，可向旗县级以上人民政府土地管理部门申请办理用地批准手续。
第十六条 建设单位按建设用地规划许可证（含临时建设用地规划许可证）规定的内容使用建设用地，未经原审批部门批准，不得变换建设单位、变更用地规模和使用性质。
以出让方式取得建设用地使用权的单位和个人，应按规划要求使用土地和进行建设，并服从城市规划行政主管部门的监督和管理。
以转让方式取得建设用地使用权的单位和个人，应重新办理建设用地规划审批手续。

第五章 建设工程规划管理

第十七条 建设工程包括建筑工程和市政工程。建设单位和个人在城市规划区内进行新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、广场、桥梁、管线和其它市政设施的（不含个人建设的一层住宅），应办理《建设工程规划许可证》。
第十八条 建设工程开工前由城市规划主管部门给定线位，城市规划测绘单位进行放线，城市规划行政主管部门验线。任何单位和个人不得改变验线确定的工程位置和界线。
建设单位在基础砌筑或管线沟槽开挖完成时向城市规划行政主管部门申请线位复验，符合验线确定位置的，方可进行主体工程施工。
第十九条 城市道路两侧新建、扩建、改建、翻建的建筑物、构筑物后退规划道路红线的距离，就符合城市规划的要求。
城市市区临街建筑物的立面装修，由城市规划行政主管部门审批。
现有建筑物、构筑物原则上不允许改变使用性质，确需改变的产权单位提出申请由城市规划行政主管部门批准后方可施工。
第二十条 在规划区内原则上不准建设一层住宅。对已有合法产权的一层住宅，确因年久影响居住安全的，可申请按原址翻建。规划道路红线以内原有合法建筑，只许简单维修，不准翻建。
在市区城中村居住的农业户，可维持原居住占地面积。对符合村屯土地利用规划，需要翻建或扩建村民住宅，由本人向村委会提出申请，乡镇政府同意后，报规划行政主管部门批准实施。
市区城中村居住的农业户住宅前有条件的，可申请新建或翻建附房，居民附房因年久失修可翻建和维修。新建或翻建、维修附房，需先征求邻居意见，经村委会、乡镇政府同意后报规划行政主管部门批准实施。
第二十一条 严格控制临时建设，确需建设的，由建设单位或个人向城市规划行政主管部门提出申请，经批准核发《临时建设工程规划许可证》后方可施工。
临时建筑应符合市容观瞻和交通的要求。不准在车行道、消防通道、绿地、主次干道的人行道和地下埋设建设工程管线的地段上修建临时建筑。
在城市风貌保护范围内和重要公共建筑周围及主次干道两侧不得建设临时建筑。临时建筑使用期不得超过1年。
临时建筑使用期满或在使用期间城市规划建设需要时，使用单位必须无条件拆除，恢复原貌。
第二十二条 凡在城市规划区内修建城市雕塑必须向规划行政主管部门提出申请，经规划部门批准后方可进行。
第二十三条 城市户外广告牌匾、宣传牌的设置应符合户外广告规划要求，不得影响城市景观风景名胜、交通安全，其设置地点、规格、形式及审批程序按《通辽市户外广告牌匾（灯箱）管理办法》执行。
第二十四条 规划区内城市道路管线等市政工程的建设，应符合城市规划和国家有关法律法规及相关技术规范要求，并由规划行政主管部门进行审批。
非管线建设项目的建设单位，应在建设项目可行研究同时，做好市政公用设施管线综合配套的可行性论证。建设项目批准后，立即向规划主管部门申请办理市政管线工程规划许可证。
住宅小区内和其它单位个人拥有土地使用权的城市用地范围内，应预留市政公用管线通道，允许市政公用管线无偿施工。
在城市规划区范围内，原则上不准新建各种架空管道，线路，对现有的架空管线应有计划改建入地，对未经规划行政主管部门批准擅自架设的各种线路、架空管道及地上附属必须一律拆除。
快速路两侧不允许设置公共建筑出入口。快速路穿过人流集中的地区，应设置人行天桥或地下通道。市区内所有城市道路两侧开设任何道路出入口，经规划主管部门批准后才能实施。
道路红线与建筑红线之间部分是市政道路和市政管线等市政设施建设预留地，不准建设任何地上地下建筑物或构筑物。

第六章 建设工程竣工规划验收

第二十五条 建设工程竣工后，建设单位按规定向规划主管部门报送竣工报告，申请工程竣工规划验收。
建设工程竣工规划验收的主要内容为：建筑物的位置、层数、标高、平面和立面造型、外墙装饰材料和色彩、景观建设人民防空等内容。
市政工程竣工规划验收范围：道路、广场、桥梁、交通设施、城市供水、排水、防洪、电力、照明、邮电通讯、燃气、热力管线、环境、绿地、卫生设施以及其他公用设施工程。
第二十六条 建设单位应向规划行政主管部门提供工程竣工图、工程竣工测绘报告、《建设项目选址意见书》、《建设工程用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等符合规定的工程建设规划竣工档案资料。
未按规划要求及时向规划行政主管部门提交工程建设竣工规划验收档案资料的单位或个人，原则上不受理其下一个建设工程的规划审批。
第二十七条 建设工程未经竣工规划验收或虽然验收但不合格的，不得投入使用。否则，有关部门不予办理房屋产权登记、居住入户营业登记手续。并不予供电、供水、供气、供热。
未办市政配套工程规划手续或市政工程验收不合格的建设项目，不得进行建设工程竣工规划验收。

第七章 规划监察与法律责任

第二十八条 通辽市规划局负责市区规划监察和市域规划监察行政复议工作。市规划监察大队受市规划局委托负责通辽市规划区内各项建设工程的规划监督检查。其它旗县市规划行政主管部门负责本行政辖区的规划行政监察工作。规划监察人员监督检查时，应该出示行政执法证，有关单位和个人应予协助、配合，任何单位和个人不得非法干涉、拒绝和阻碍。
第二十九条 在城市规划区内，未取得《建设用地规划许可证》或者《临时建设用地规划许可证》而取得建设用地批准文件，占用土地进行建设的，批准文件无效。城市规划行政主管部门应责令其停止建设，拆除违法建筑物。占用的土地，由旗县市以上人民政府责令退回。
第三十条 在城市规划区内未取得或者违反《建设工程规划许可证》，《临时建设工程规划许可证》进行建设的，城市规划行政主管部门视情节轻重对其进行处罚：
（一）责令建设单位或者个人停止建设，限期拆除或没收建筑物、构筑物或其它设施。拒不拆除的，可依法强制执行。拆除的费用由违反规划的建设单位或者个人承担。
（二）有下列情形的处工程总造价3%以下罚款：
（1）影响城市规划尚可采取改正措施的建设工程；
（2）擅自改变建筑物立面造型、装饰门面、扒窗改门的；
（3）未经城市规划行政主管部门竣工验收，擅自投入使用的；
（4）未经放线、验线擅自开工的。
第三十一条 当事人对城市规划行政主管部门做出的处罚决定不服的，可在接到处罚通知之日起六十日内，向做出处罚决定机关的上一级机关申请复议或直接向人民法院起诉；对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十二条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则

第三十三条 各旗县（市）区根据本地区实际情况制定具体实施细则。
第三十四条 本办法由通辽市规划局负责解释。