农作物种子生产经营许可管理办法
农业部
农作物种子生产经营许可管理办法
中华人民共和国农业部令
2011年 第3号
《农作物种子生产经营许可管理办法》已经2011年农业部第4次常务会议审议通过，现予公布，自2011年9月25日起施行。
部长 韩长赋
二○一一年八月二十二日
农作物种子生产经营许可管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强农作物种子生产、经营许可管理，规范农作物种子生产、经营秩序，根据《中华人民共和国种子法》，制定本办法。
第二条 农作物种子生产、经营许可证的申请、审核、核发和监管，适用本办法。
第三条 县级以上人民政府农业行政主管部门按照职责分工，负责农作物种子生产、经营许可证的受理、审核、核发和监管工作。
第四条 负责审核、核发农作物种子生产、经营许可证的农业行政主管部门，应当将农作物种子生产、经营许可证的办理条件、程序等在办公场所公示。
第五条 农业行政主管部门应当按照有利于保障农业生产安全、提升农作物品种选育和生产水平、促进公平竞争的原则，依法发放农作物种子生产、经营许可证。
第二章 生产许可
第六条 生产主要农作物商品种子的，应当依法取得主要农作物种子生产许可证（以下简称种子生产许可证）。
主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子的生产许可证由生产所在地县级人民政府农业行政主管部门审核，省级人民政府农业行政主管部门核发。其他主要农作物的种子生产许可证由生产所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门核发。
生产所在地为非主要农作物，在其他省（自治区、直辖市）为主要农作物，生产者申请办理种子生产许可证的，生产所在地农业行政主管部门应当受理并依法核发。
第七条 申请领取种子生产许可证，应当具备以下条件：
（一）申请杂交稻、杂交玉米种子及其亲本种子生产许可证的，注册资本不少于3000万元；申请其他主要农作物种子生产许可证的，注册资本不少于500万元；
（二）生产的品种通过品种审定；生产具有植物新品种权的种子，还应当征得品种权人的书面同意；
（三）具有完好的净度分析台、电子秤、置床设备、电泳仪、电泳槽、样品粉碎机、烘箱、生物显微镜、电冰箱各1台（套）以上，电子天平（感量百分之一、千分之一和万分之一）1套以上，扦样器、分样器、发芽箱各2台（套）以上；申请杂交稻、杂交玉米种子生产许可证的，还应当配备pcr扩增仪、酸度计、高压灭菌锅、磁力搅拌器、恒温水浴锅、高速冷冻离心机、成套移液器各1台（套）以上；
（四）检验室100平方米以上；申请杂交稻、杂交玉米种子及其亲本种子生产许可证的，检验室150平方米以上；
（五）有仓库500平方米以上，晒场1000平方米以上或者相应的种子干燥设施设备；
（六）有专职的种子生产技术人员、贮藏技术人员和经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格的种子检验人员（涵盖田间检验、扦样和室内检验，下同）各3名以上；其中，生产杂交稻、杂交玉米种子及其亲本种子的，种子生产技术人员和种子检验人员各5名以上；
（七）生产地点无检疫性有害生物；
（八）符合种子生产规程要求的隔离和生产条件；
（九）农业部规定的其他条件。
第八条 申请种子生产许可证，应当提交以下材料：
（一）种子生产许可证申请表；
（二）验资报告或者申请之日前1年内的年度会计报表及中介机构审计报告等注册资本证明材料复印件；种子检验等设备清单和购置发票复印件；在生产地所在省（自治区、直辖市）的种子检验室、仓库的产权证明复印件；在生产地所在省（自治区、直辖市）的晒场的产权证明（或租赁协议）复印件，或者种子干燥设施设备的产权证明复印件；计量检定机构出具的涉及计量的检验设备检定证书复印件；相关设施设备的情况说明及实景照片；
（三）种子生产、贮藏、检验技术人员资质证明和劳动合同复印件；
（四）种子生产地点检疫证明；
（五）品种审定证书复印件；
（六）生产具有植物新品种权的种子，提交品种权人的书面同意证明；
（七）种子生产安全隔离和生产条件说明；
（八）农业部规定的其他材料。
种子生产许可证申请者已取得相应作物的种子经营许可证的，免于提交前款第二项规定的材料和种子贮藏、检验技术人员资质证明及劳动合同复印件，但应当提交种子经营许可证复印件。
第九条 审核机关应当自受理申请之日起20个工作日内完成审核工作。审核时应当对生产地点、晒场或者干燥设施设备、贮藏设施、检验设施设备等进行实地考察并查验有关证明材料原件（对具有相应作物种子经营许可证的只考察生产地点）。具备本办法规定条件的，签署审核意见，上报核发机关；审核不予通过的，书面通知申请人并说明理由。
核发机关应当自收到审核意见和申请材料之日起20个工作日内完成核发工作。核发机关认为有必要的，可以进行实地考察。符合条件的，发给种子生产许可证并予公告；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。
第十条 种子生产许可证应当注明许可证编号、企业名称、住所、法定代表人、注册资本、发证机关、公告文号、发证时间，以及生产种子的作物种类、品种名称、审定编号、植物新品种权号、生产地点、有效期限等项目。
许可证编号为“__（x）农种生许字（x）第x号”。其中，第一个括号内为发证机关简称，第二个括号内为首次发证年号，第三个号码为四位顺序号；“__”上标注生产种子的类型：b为杂交稻和杂交玉米种子及其亲本种子，c为其他主要农作物种子。
第十一条 种子生产许可证有效期3年。同一企业在生产许可证有效期内向同一核发机关申请增加生产同类作物品种的，由核发机关在原证上加注相应品种，不再另行发放生产许可证。
种子生产许可证有效期满后，种子生产者需在同一核发机关申领新证的，应当在许可证期满70日前重新提出申请。
第三章 经营许可
第十二条 经营农作物种子的，应当依法取得农作物种子经营许可证（以下简称种子经营许可证）。
主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子经营许可证，由种子经营者所在地县级人民政府农业行政主管部门审核，省级人民政府农业行政主管部门核发。
下列种子经营许可证，由种子经营者所在地省级人民政府农业行政主管部门审核，农业部核发：
（一）从事种子进出口业务的公司的种子经营许可证；
（二）实行选育、生产、经营相结合，注册资本达到1亿元以上的公司的种子经营许可证。
其他农作物种子经营许可证，由种子经营者所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门核发。
第十三条 申请杂交稻、杂交玉米种子及其亲本种子经营许可证，应当具备以下条件：
（一）注册资本不少于3000万元，固定资产不少于1000万元；
（二）具有完好的净度分析台、电子秤、置床设备、电泳仪、电泳槽、样品粉碎机、烘箱、生物显微镜、电冰箱各1台（套）以上，电子天平（感量百分之一、千分之一和万分之一）1套以上，扦样器、分样器、发芽箱各2台（套）以上，pcr扩增仪、酸度计、高压灭菌锅、磁力搅拌器、恒温水浴锅、高速冷冻离心机、成套移液器各1台（套）以上；检验室150平方米以上；
（三）有符合本办法第七条第五项要求的种子仓库、晒场或者相应的干燥设施设备，营业场所300平方米以上；
（四）具有种子加工成套设备，总加工能力杂交玉米种子不低于10吨/小时，杂交稻种子不低于5吨/小时，加工厂房500平方米以上；
（五）有专职种子加工技术人员5名以上，种子贮藏技术人员3名以上，经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格的种子检验人员5名以上；
（六）农业部规定的其他条件。
第十四条 申请杂交稻、杂交玉米种子及其亲本种子以外的应当加工、包装的农作物种子经营许可证，应当具备以下条件：
（一）申请主要农作物种子经营许可证的，注册资本不少于500万元，固定资产不少于250万元；申请非主要农作物种子经营许可证的，注册资本不少于200万元，固定资产不少于100万元；
（二）具有完好的净度分析台、电子秤、置床设备、电泳仪、电泳槽、样品粉碎机、烘箱、生物显微镜、电冰箱各1台（套）以上，电子天平（感量百分之一、千分之一和万分之一）1套以上，扦样器、分样器、发芽箱各2台（套）以上；检验室100平方米以上；
（三）经营主要农作物种子的，有符合本办法第七条第五项要求的种子仓库、晒场或者相应的干燥设施设备，营业场所200平方米以上；经营非主要农作物种子的，有仓库300平方米以上，晒场500平方米以上或者相应的干燥设施设备，营业场所200平方米以上；
（四）经营常规稻、小麦种子的，种子加工成套设备总加工能力10吨/小时以上；经营大豆种子的，种子加工成套设备总加工能力3吨/小时以上；经营棉花、油菜种子的，种子加工成套设备总加工能力1吨/小时以上；经营其他农作物种子的，具有相应的种子加工设备；
（五）经营主要农作物种子的，种子加工厂房500平方米以上；经营非主要农作物种子的，种子加工厂房200平方米以上；
（六）有专职的种子加工技术人员、贮藏技术人员和经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格的种子检验人员各3名以上。
申请农业部规定的可以不经加工、包装的农作物种子经营许可证的，其注册资本和固定资产应当符合前款第一项的规定，种子检验、仓储设施设备和人员的具体要求由省级人民政府农业行政主管部门规定，报农业部备案。
第十五条 从事种子进出口业务的公司申请种子经营许可证，应当具备以下条件：
（二）本办法规定的核发相应农作物种子经营许可证的其他条件。
第十六条 实行选育、生产、经营相结合，注册资本达到1亿元以上的公司，申请种子经营许可证的，应当具备以下条件：
（一）固定资产不少于5000万元；
（二）具有完好的净度分析台、电子秤、置床设备、电泳仪、电泳槽、样品粉碎机、烘箱、生物显微镜、电冰箱各2台（套）以上，电子天平（感量百分之一、千分之一和万分之一）2套以上，扦样器、分样器、发芽箱各3台（套）以上，pcr扩增仪、酸度计、高压灭菌锅、磁力搅拌器、恒温水浴锅、高速冷冻离心机、成套移液器各2台（套）以上；检验室200平方米以上；
（三）申请经营主要农作物种子的，有仓库1500平方米以上，晒场3000平方米以上或者相应的种子干燥设施设备，营业场所500平方米以上；申请经营非主要农作物种子的，有仓库300平方米以上，晒场500平方米以上或者相应的种子干燥设施设备，营业场所300平方米以上；
（四）申请经营杂交稻和杂交玉米种子及其亲本种子的，应当配备与其种子经营规模相适应的种子干燥设施设备，杂交稻种子及其亲本种子加工成套设备总加工能力达到10吨/小时以上，杂交玉米种子及其亲本种子加工成套设备总加工能力达到20吨/小时以上，加工厂房800平方米以上；申请经营其他农作物种子的，加工能力和加工厂房达到本办法第十四条第四、五项的相应要求；
（五）有专职的种子生产、加工、贮藏技术人员和经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格的种子检验人员各5名以上；
（六）有专门的育种机构，固定的育种人员和工作经费，年科研经费投入不得低于年利润的10%；自有科研实验室300平方米以上，稳定的育种用地100亩以上，其中，在全国3个以上不同生态区各有3个以上的测试点，每个点有10亩以上试验用地以及相应的播种、收获、考种设施设备；有专职从事科研育种的中级以上职称（或者相关专业本科以上学历）研究人员5名以上；生产经营主要农作物种子的，每种作物还应当有从事科研育种的专职高级职称（或者相关专业硕士以上学历）研究人员1名以上；
（七）有稳定的种子生产基地。其中，经营主要农作物种子的，基地5000亩以上；经营其他农作物种子的，基地500亩以上；
（八）有健全的售后服务体系；
（九）申请经营主要农作物种子的，有2个以上以申请企业名义单独申请并通过国家级审定的品种，或者5个以上以申请企业名义单独申请并至少在3个省（自治区、直辖市）通过省级审定的品种；申请经营非主要农作物种子的，有5个以上以申请企业名义单独获得植物新品种权的品种；
（十）申请经营作物种类的种子经营量在申请之日前3年内（不含申请当年），有1年以上占全国该种类作物种子市场份额的1%以上。自主知识产权品种的经营量占公司经营总量的比例10%以上；
（十一）农业部规定的其他条件。
第十七条 申请种子经营许可证，应当提交以下材料：
（一）农作物种子经营许可证申请表；
（二）验资报告或者申请之日前1年内的年度会计报表及中介机构审计报告等注册资本和固定资产证明材料复印件；申请单位性质、资本构成等基本情况证明材料；
（三）种子检验、加工等设施设备清单和购置发票复印件；种子检验室、加工厂房、仓库的产权证明复印件；晒场的产权证明（或租赁协议）复印件，或者种子干燥设施设备的产权证明复印件；计量检定机构出具的涉及计量的检验、包装设备检定证书复印件；相关设施设备的情况说明及实景照片；
（四）种子检验、加工、贮藏等有关技术人员的资质证明和劳动合同复印件；
（五）农业部规定的其他材料。
第十八条 实行选育、生产、经营相结合的公司，申请农业部核发农作物种子经营许可证的，除提交第十七条规定的材料外，还应当提交下列材料：
（一）育种机构情况说明；科研育种设施设备的自有产权证明复印件及实景照片；科研育种和品种试验用地5年以上流转协议复印件；
（二）育种人员的职称（或学历）证明材料及劳动合同复印件；
（三）申请之日前3年的年度会计报表及中介机构审计报告复印件；
（四）品种审定证书或者植物新品种权证书复印件，具有品种自主生产经营权的证明；申请之日前3年申请许可作物的种子经营量、经营额及占全国市场份额的说明及相关证明；自主知识产权品种的种子经营量、经营额说明及相关证明；
（五）申请之日前3年的种子生产基地证明材料，包括制种地点（具体到村）、制种面积、基地村（组）联系人和受委托制种人电话表，以及10份制种合同的复印件，或者土地流转协议复印件；
（六）健全的售后服务体系证明材料，包括售后服务制度和售后服务网络建设情况等；
（七）有效期届满前重新申请的，还应当提供原种子经营许可证有效期内种子生产经营和科研育种情况的证明材料。
第十九条 审核机关应当自受理申请之日起20个工作日内完成审核工作。审核机关应当对营业场所、加工仓储设施、检验设施设备进行实地考察并查验有关证明材料原件。具备本办法规定条件的，签署审核意见，上报核发机关；审核不予通过的，书面通知申请人并说明理由。
核发机关应当自收到申请材料和审核意见之日起20个工作日内完成核发工作。核发机关认为有必要的，可以进行实地考察。符合条件的，发给种子经营许可证并予公告；不符合条件的，书面通知申请人并说明理由。
第二十条 种子经营许可证应当注明许可证编号、企业名称、住所、法定代表人、注册资本、发证机关、公告文号、发证日期，以及经营作物范围、经营方式、有效区域、有效期限等项目：
（一）许可证编号为“__（x）农种经许字（x）第x号”，第一个括号内为发证机关简称，第二个括号为首次发证年号，第三个号码为四位顺序号；“__”上标注经营类型：a为农业部核发，实行选育、生产、经营相结合的；b为杂交稻和杂交玉米种子及其亲本种子；c为杂交稻、杂交玉米以外的主要农作物种子；d为非主要农作物种子；e为从事种子进出口业务；
（二）经营作物范围，主要农作物填写作物名称，非主要农作物填写蔬菜、花卉、麻类等作物类别；
（三）种子经营方式，填写加工、包装、批发、零售或进出口；
（四）有效区域按行政区域填写，最大不超过核发机关管辖范围，由核发机关决定。
第二十一条 种子经营许可证有效期为5年。在有效期内变更许可证标注项目的，应当按照原申请程序办理变更手续，并提供相应证明材料。
经营许可证期满后继续从事种子经营的，种子经营者应当在期满6个月前重新申请。
第二十二条 种子经营者专门经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的，可以不办理种子经营许可证，但应当有固定的营业场所。
专门经营不再分装的包装种子的，购进种子时应当与具备种子经营许可证的种子企业签订购销合同。
受具有种子经营许可证的种子经营者委托代销其种子的，应当与委托方签订委托代销合同。
第二十三条 种子经营者在经营许可证规定的有效区域设立分支机构的，应当到工商行政管理机关办理工商登记，并在取得或变更营业执照后15日内，向当地县级人民政府农业行政主管部门和原发证机关备案。备案时应提交种子经营许可证、营业执照的复印件以及分支机构的住所、经营方式、负责人姓名、联系电话等材料。
第四章 监督管理
第二十四条 主要农作物种子生产者应当按照种子生产许可证的规定组织种子生产。种子生产者应当建立种子生产档案，并在播种后30日内，将生产地点、品种名称、生产面积等信息向生产所在地县级人民政府农业行政主管部门报告。县级人民政府农业行政主管部门应当将生产信息汇总后逐级上报至农业部。
第二十五条 种子经营者应当建立种子经营档案，载明种子来源、加工、贮藏、运输和质量检测各环节的简要说明及责任人、销售去向等内容。
种子经营企业应当在每年5月底前将上一年度主要经营活动向发证机关报告。发证机关应当将种子经营信息汇总后上报农业部。
第二十六条 县级以上人民政府农业行政主管部门应当对种子生产、经营者的种子生产、经营行为进行监督检查。
第二十七条 在许可证有效期内，有下列情形之一的，发证机关应当注销许可证，并予以公告：
（一）种子生产、经营者停止生产、经营活动1年以上的；
（二）种子生产、经营者不再具备本办法规定的许可条件，经限期整改仍达不到要求的。
第二十八条 申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请种子生产、经营许可证的，农业行政主管部门应当不予许可，并通报有关情况。申请人在1年内不得再次申请种子生产、经营许可证。
申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得种子生产、经营许可证的，农业行政主管部门应当撤销行政许可，并通报有关情况。申请人在3年内不得再次申请种子生产、经营许可证。
第二十九条 上级农业行政主管部门应当对下级农业行政主管部门的种子生产经营许可行为进行监督检查。有下列情形之一的，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任：
（一）未按核发权限发放种子生产、经营许可证的；
（二）擅自降低核发标准发放种子生产、经营许可证的；
（三）其他未依法核发种子生产、经营许可证的。
第三十条 农业行政主管部门依法吊销、撤销、注销违法行为人的种子生产、经营许可证的，应当在决定作出后5个工作日内通知工商行政管理机关依法注销或变更营业执照。
第三十一条 农业行政主管部门应当建立种子生产和经营许可管理网上查询系统，公布相关许可信息，但依法需要保密的除外。
对管理过程中获知的种子生产、经营者的商业秘密，农业行政主管部门及其工作人员应当依法保密。
第五章 附 则
第三十二条 本办法所称种子生产，是指种植、采收、晾晒或者烘干种子的活动。
本办法所称种子经营，是指对生产的种子进行清选、分级、干燥、包衣等加工处理，以及包装、标识、销售的活动。
第三十三条 本办法所称种子加工成套设备，是指主机和配套系统相互匹配并固定安装在加工厂房内，实现种子精选、计量和包装流水作业功能的种子加工系统。主机主要包括风筛清选机（风选部分应具有前后吸风道，双沉降室；筛选部分应具有三层以上筛片）、重力式清选机和电脑计量包装喷码设备；配套系统主要包括输送系统、储存系统、除尘系统、除杂系统和电控系统。杂交水稻种子的加工成套设备还包括能够完成长度清选作业的窝眼筒清选机。
本办法所称固定资产，是指企业为生产产品、提供劳务、出租或者经营管理而持有的、使用时间超过12个月的非货币性资产，包括房屋、建筑物、机器、机械、运输工具以及其他与生产经营活动有关的设备、器具、工具等。
第三十四条 本办法规定的种子科研、生产、加工、检验、贮藏等人员，应当与所在企业签订有3年以上的劳动合同。
本办法规定的种子生产、加工、检验设施设备，以及种子检验室、仓库、种子干燥设施设备、加工厂房，应当为申请企业自有产权。
第三十五条 转基因农作物种子生产、经营许可规定，由农业部另行制定。
第三十六条 没有设立农业行政主管部门的区（县、市），种子生产、经营许可证由地（市）级人民政府农业行政主管部门审核。
第三十七条 农作物种子生产、经营许可证由农业部统一印制，相关表格格式由农业部统一制定。
第三十八条 本办法自2011年9月25日起施行。农业部2001年2月26日发布、2004年7月1日修订的《农作物种子生产经营许可证管理办法》（农业部令第48号）同时废止。农业部在本办法施行前发布的有关种子生产、经营许可的规定与本办法不一致的，适用本办法。
本办法施行之日前已取得农作物种子生产许可证，且有效期在本办法施行之日至2012年4月1日届满的企业，其种子生产许可证的有效期自动延展至2012年4月1日；已取得农作物种子经营许可证，且有效期在本办法施行之日至2012年9月25日届满的企业，其种子经营许可证的有效期自动延展至2012年9月25日。
我国农民权益保护法律援助机制构建-宏观立法与微观运作的契合
李长健 涂晓菊 李胜蓝
（本文发表于《北京政法职业学院》2006年第4期）
摘 要： 现阶段如何保护农民权益的问题正日益受到广泛的关注。长期以来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构和多年来农民问题上的政策偏差，而且源于对农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。鉴于此，本文从农民权益保护的宏观立法支撑和法律援助的微观运作两个角度对农民权益的保护问题进行了论述并提出了一些具体对策。
关键词：农民权益 法律援助 机制 立法 农村土地承包经营权
“三农”问题已成为我国当今社会的首要问题，其中最为核心和关键的问题是关于农民权益的保护问题。正在进行的《中华人民共和国农民权益保护法》起草工作是新中国成立以来，第一次准备通过专门立法来保护中国最广大的弱势群体利益的立法活动。这也正说明了当前我国农民权益保护的必要性和紧迫性。在我国特殊背景下产生的这项立法计划对保护我国农民权益无疑有着重大意义。现阶段如何保护我国农民权益之所以受到越来越广泛的关注，并被中央列入“三农”问题之一，正是由于农民在经济上、政治上、法律上越来越成为我国社会中的弱势群体，以致于“给予农民国民待遇”甚至成了解决“三农”问题的口号之一。长期以来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构，而且源于多年来农民问题上的政策偏差，更源于农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。总之，农民法律处境上的尴尬境地使得其权益极易受到来自各方面的漠视和损害。
一、漠视与侵蚀：我国农民权益现状的简略解读
我国农民权益问题是一个非常复杂的问题。在改革开放的二十多年里，农业有了很大发展，农村有了很大变化，农民社会地位也有了很大提高。但我们应该看到，在我国社会不断现代化的时候，农民更加边缘化，成为现代化进程中最大的积贫积弱的“社会弱势群体”（social-vulnerable groups）。在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面，农民处于困难和不利的弱势地位。党和政府高度重视农民问题，把农民问题作为社会建设的根本问题来看待，制定了一系列以增加农民收入，改善农民生活条件，提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策，取得了很大的成绩。不过相对于其他社会主体而言，农民问题仍未得到根本好转，在有些方面更显得积贫积弱了。农民权益保护问题突出地表现在两方面：一方面是农民的最普遍的社会权利被漠视的问题。这集中体现在农民不能与城市市民一样成为整个社会中平等的一员，农民在事实上是处于低人一等的弱势群体的地位：在户籍身份上，农民进城打工受到各方面的歧视（如农民工子女受教育难，农民工的生活条件太差，农民工工资被拖欠现象严重等），农民的迁徙和择业自由等基本政治权利和人身权利被限制；在社会保障上，我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民，把农民排除在外，农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在贫瘠而又少量的土地上等等。以上这些方面的问题往往是由于长期以来政府在农民问题上的政策偏差和法律保护的滞后所引起的。另一方面则是农民的最基本的人身权利和财产权利面临威胁，甚至遭到严重侵害的问题。我国长期以来存在城市市民与农民身份的差异，这种因制度安排导致的差异，使农民利益不断被侵蚀，需要法律援助机制运行来维护。财产权是公民最为基本的权利。“如果你剥夺了我谋生的手段，那不等于剥夺了我的生命吗？”《威尼斯商人》中的夏洛克虽然是一个非常讨厌的家伙，但这句话却可以说是至理名言，说明了财产权对公民的重要性。对于广大农民来说，显而易见，土地可以说几乎就是他们谋生的唯一手段。然而，现实生活中，基层政府非法、强行征用土地的现象时有发生。从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农民维权的重心出现了重大变化。
二、宏观立法与微观运作：农民权益保护法律援助机制的对策分析
法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。这一狭义的法律援助概念定位于为那些由于经济状况贫困，无力支付法律服务费用而不能进行诉讼等维护自身合法权益的公民或法人提供法律帮助。仅仅从狭义的概念去理解农民法律援助机制，在当前复杂的情况下是很难从根本上解决农民权益的保护问题的。它需要宏观上的立法支撑，以保证农民利益的保护具有坚实的法律基础，即权利的保护问题要通过法律或者制度的规范转化为实有权利。同时在微观上要保障农民的利益真正得以实现，就应该建立相应的法律援助机制。“所有这些被承认的权利在某种程度上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说，也许重要的不是承认权利，而在于如何恰当地配置权利，并因此给予恰当的救济。也正是由于这个原因，普通法上的权利一直同司法救济相联系，‘有无救济就无权利’之说法。” [1]（p182） 因此，法律援助机制的有效运转对农民权益的保护具有重要意义。
（一）农民权益保护机制的宏观立法支撑
保障公民权利是建设法治国家和法治社会的核心要求。在我们这个农村人口占绝大多数的国家，农民权利的法律保障无疑是法治建设不可回避的问题。然而遗憾的是，我国农村问题向来更多的是靠国家政策来进行调整的，尽管我国目前正着手进行《农民权益保护法》的立法工作，但我国农民权利法律保障缺失的现象目前还很严重政策上的重视不能完全取代法律上的保护，政策只有上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实；原则性较强的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥其应有的作用。只有将国家政策上升为法律，农民利益的保护才具有坚实的法律基础，农民才能通过法律手段保护自己的合法权益。因此我国应加强农民权利保护的立法工作，并尽可能将之细化以便于贯彻实施。具体而言，笔者认为：农民权益保护宏观立法层面上我国应该做到如下几点：
1. 在立法上规范行政执法活动，保护农民权益不受违法行政行为侵犯
在保护农民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务。但事实上，在许多情况下，侵害农民利益的往往正是地方的政府组织。“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。” [2]（p270）对农民权益受到不法行政行为侵犯后，应该有适合农民特点的法定的援助措施。
2. 对当前户籍制度中对农民的一些歧视性规定要及时加以修改、补充
世界各国目前都普遍赋予公民居住和迁徙自由权，全世界只有中国、朝鲜和贝宁等国家还实行严格的户籍制度。虽然目前我国的户籍制度已出现了松动，但对农民的一些歧视性规定以及广大市民对进城农民工的歧视性做法还普遍存在。这些规定严重损害了农民作为公民的合法权益，强化了农民的弱势地位。因此必须通过法律的明确规定并采取相应的法律措施来摈除对农民的歧视。“一国两民”的户籍管理制度，是公民自由权的严重缺失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的户籍制度下显得苍白无力，将过多的剩余农业人口束缚在有限的土地上，既阻碍了劳动力资源的合理和有效配置，又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度。发达国家的城市化水平为70%—80%，我国目前只有37.7%，低于发展中国家近10个百分点，低于发达国家近一半。这就是明证：孙志刚被毒打之死案件亦有户籍管理制度的错。尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”，不仅是弥补公民基本自由权，实现公民追求幸福权利和实现平等权的需要，也是国家经济发展、社会进步、政治民主，实现依法治国的需要，更是顺应文明进步，遵守国际条约，履行国际承诺和义务的需要。
3. 对农民的医疗保险、养老保险和进城农民工的合法权益保护问题也应当以立法的形式加以规定
我国现行的社会保障体系基本上没有惠及农民，农民处于边缘化地位。因此，在现有的条件下，完善农村医疗保险制度和农村养老制度，以及结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度对于保障当前我国农民的权益具有重大意义。当前，我国进城农民工的权益保护问题也日益凸显。对此，政府虽给予了一定的政策支撑，但从长远和法治的角度考虑，我们应在全国范围内制定专门的《农民工权益保护条例》，并且将其归入《农民权益保护法》的范围和体系之下。
4. 以立法的形式规定允许建立农民的维权组织
在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有自己的协会，并且做得很成功。而我国9亿多的农民却没有自己的维权组织。因此在当前形势下，建立我国的农会组织就显得更加必要。对此，我们应从立法源头上确定中国农会的法律地位，制定促进中国农会事业发展的法律法规。使中国农村的亿万农民在进行农业实践中有自己的代言人，弥补其在各级代表中人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农业发展有一个坚强的组织保证体，也使“三农”问题的解决有一个有力的组织基础。目前，一些人对农会的建立抱有偏见，其可能被引向歧途。这应该是固执的偏见。中国农会就像其他社会中间层一样，同样可能成为进行行业自律，贯彻政府决策的值得依赖的力量。代表农民和农业界的利益，服务农业、农村和农民，执行政府有关三农政策的中国农会的建立和发展应是我们促进中国农业发展的题中之义。
5．对农村土地承包经营权给予必要的民法保护，防止财产权保护的法律缺失
财产权是以财产为内容并体现一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的。不同经济制度下的财产权具有不同的性质；不同的历史时期，财产权有不同的含义，国家政治结构也表现出不同的性质。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利，就会失去作为人的尊严和条件。正如洛克在自然法基本权利论中所说的：财产就是自然人求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权，就可能丧失人身自由权，再而危及生命权，就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权一经法律确定，非经法定程序不得剥夺。
农村土地承包经营权是农民财产权利中最为核心和重要的组成内容。现在，作为农民财产权利的核心的土地承包经营权正越来越引起人们的重视，成为社会的热门话题。当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么？我们会顿然发现，在理论和立法等方面我们均有不足，特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失：第一，表现为权属主体的缺失。从法律规定来看，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自然地、自留地，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看，农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么？“集体”与“农民”之间是何种关系？这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡（镇）农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说，这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重，导致损害农民土地承包经营权的现象时有发生。用农民自己的话说：集体所有就是大家所有，个人没有。第二，表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型的用益物权，这一点《土地承包法》已有明确的规定，相信未来的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方的权利和义务，显然这与物权法定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点，使农村土地承包经营权在效力上也欠缺物权法定要求。再加上农村土地承包经营权变动还尚未建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要求。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定，效力的不稳定，权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决这些问题，就必须从法律上明确土地承包经营权的物权方面的基本内容。
我国法律对农村土地承包经营权的规定存在严重的缺失。这种财产权方面规定的缺失，不仅影响了农民耕作土地，提高土地利用率的积极性，而且影响了相关权属关系和秩序的稳定，使处于弱势群体的农民在谋生的命根子的土地方面处于更加弱势无力的地位。对此，首先，我们应该从体现阶级、集团力量对比关系的宪法规范上去弥补对农民财产权属保障上的不足；其次，我们应该在未来的民法典中明确土地承包经营权的物权方面的基本内容，并建立可行的农村土地承包经营权法律帮助制度。
（二）农民权益保护的法律援助机制的微观运作
1. 完善基层司法构架，发挥基层司法作用
在当代中国社会，县一级的公检法司都有自己的延伸，有比较完备的体系，但到了乡镇这一级就只有少数的派出机构。检察院与公安系统的工作内容主要涉及治安和刑事案件，而大量的农民权益冲突已超出了这一范围，因此检察、公安机关显然不适合作为农民的法律援助机构。至于各级人大和政府法制工作机构大都设立在县级以上，由于远离乡村，因而也无法提供及时的法律帮助。最后由于律师事务所的营利性质，农民往往是无法或不愿支付律师费用，所以要求一种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际。因此，在广大农村社会最适宜担任农民法援机构的就是乡镇司法所。
司法所是设置于乡镇人民政府的国家司法行政机关，是县司法行政机关的派出机构，司法助理员则是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的神经末稍。在我国农村，大部分的乡镇都设立了司法所或者在乡镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工作。但在现实生活中，我国基层的乡镇司法所并不能很好地发挥其应有的作用。这很大程度上是由以下几方面的原因造成的：第一，乡镇司法所的工作人员司法素质太低。在当前条件下，我国的基层法院的工作人员都普遍存在素质太低的情况，大多数工作人员都是复员转业军人，法律专业人才太少，使得他们的法律基础知识相对缺乏。因此乡镇司法所的工作人员的法律素养问题也因而更为严重。而与此同时，我国法律院校的绝大部分毕业生都流向了其他工作领域，这可以说是人力资源的严重浪费。第二，乡镇司法所的经费缺乏以致于工作不能正常运转。目前在我国中西部的广大农村社会，由于经济的不景气，乡镇公务员的工资都很低，只能勉强维持日常生活。对此，为了使乡镇司法所能很好地运转，本文觉得最为重要的是国家应加大对其经费的投入，提高司法助理员的各方面的待遇水平，进而引导我国法律院校的人才流向基层法院和乡镇司法所。与此同时也要加大对现有乡镇司法所人员的政治、业务素质培训，提高其整体水平和业务能力。
2. 确立农会的法律地位，开展农会法律服务
当前形势下建立我国广大农民的维权组织——农会是具有很大的必要性的，对此前面已做了简要的论述。我国应建立的农会不但要发挥其应有的政治功能（政治参与）和经济功能（整合和统领各经济组织、推广农业技术和农业教育等），也应具有直接的社会功能，如防止农民的各方面利益被侵害，以及侵害后帮助农民获得司法救助，对外代表其会员参与社会的各类活动，不断扩大农会在中国社会生活中的影响力，进而以此来保障农民利益等。在这里我们必须强调的一点是农会必须代表广大农民的整体利益，一定要防止其异化而成为其他组织特别是政府的附属组织。
3. 切实加强法律援助中心对农民的法律援助工作
法律援助中心是国家设立的负责组织、指导、协调、监督及实施本地区法律援助工作的专门机构。省市及各区、县均应设立法律援助机构。暂未设立法律援助中心的区县，由各区县司法局指定职能部门代行法律援助中心职能。作为一个弱势群体的我国广大农民，法律援助中心更应加强对其的援助倾斜。现阶段我国法律援助的对象主要是因经济困难，无能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者。但现实生活中法律援助的批准范围过于严格并且援助金额太少以致于不能发挥其应有的作用，因此要适当扩大援助的范围以及援助金额。另外，一个很重要的问题是历史传统与教育等诸多因素导致了我国广大农民的法律素质低、法律意识薄弱，即使有大量的法律援助机构存在，农民却不知道如何用之来保护自己。因此，法律援助中心应加强法律援助这方面事项的宣传，使农民真正了解并能运用这只“法律援助之手”。“尽最大可能把关于他们的意志的知识散布在人们中间，这就是立法机关的义务。” [3]（p232）同时，我们认为法律援助中心也应提供法律咨询这方面的服务。
一般而言，法律援助中心只为住所地在本市或持有本市暂住证的居民提供法律援助。但现实情况是由于农村剩余劳动力越来越频繁地流向城市，农民工的权益保护问题已提上日程。因此，法律援助中心不应仅仅对本市居民提供法律援助，而应更多地关注农民工的权益保护问题。对此，一些地区已经采取了一些相应的措施来保障农民工的权益。例如，由于拖欠工资、工伤索赔等问题长期困扰着外出打工的农民工。同时，由于绝大部分的农民工拿不出劳动合同、书面证明等相关证据，致使法援中心也难以受理。为解决此问题，重庆市法律援助中心受市司法局委托，就组织了专职律师，将劳动法律法规中关于农民工维权的法律条文摘抄出来，汇编成《农民工维权手册》，以方便农民工查阅。但是对于农民工的权益保护问题提供专门的法律援助还只是极个别的现象，并没有在全国大多数城市予以普遍推广。对此，笔者在此提出呼吁，希望全国各省市的法律援助中心对农民工的权益保护问题给予特别关注！最后，我们认为还应规范和加强农村及城市的“148”法律服务热线工作，以及全方面地做好农民工《法律援助条例》的各方面工作。
三、宏微结合与制度公正：农民权益保护法律援助机制思考的必要结论
总之，农民权益的保护问题是一个非常复杂的社会工程。在当前建立好对农民权益保护的法律援助机制确实是具有非常重大的意义的。实践中，我们应将法律援助机制的微观运作和对农民权益保护的宏观立法支撑有机地结合起来，要突出立法，强化司法，巩固法律援助。我们还必须清醒地认识问题复杂性和彻底解决的困难性，农民权益的保护问题是需要各方面工作的有力和有效的配合的，不是仅仅做好一方面的事情（一味地依靠法律）就能解决的。“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角和拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的。” [4]（p198）诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。[1]（p199-200）现代法治的实施更多需要的是要有适宜法律生存的土壤！而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民公正的制度待遇！
参考文献：
[1] 苏力.法治及其本土资源[M]. 北京:中国政法大学出版社.1996.
[2] 德沃金.认真对待权利[M]. 北京:中国大百科全书出版社.1998.
[3] 边沁.政府片论(下篇) [M]. 北京:商务印书馆.1995.
[4] 博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M]. 北京:中国政法大学出版社.1999.
New Thought on Legal Aid System of Peasant Rights Protection